-行政复议被指官官相护程序不公开难见公正-

【新闻背景】《中华人民共和国行政复议法》的修改已列入2010年国务院立法计划。这部解决“民告官”纠纷的法律，应如何修改？怎样才能提供公正、高效的纠纷解决机制？

6月上旬，国务院法制办和中国法学会行政法学研究会共同举办了“行政复议浙江论坛”，与会代表围绕行政复议制度的完善，对行政复议的功能定位、复议范围、审理组织、审理程序、结案方式等问题进行了深入研讨。

受案范围该不该扩大？

【案例回放】 2008年5月，福建刘某某以某高校生物科学与工程学院从2006年聘用没有教师资格的林某担任食品系副主任，并从事本科和研究生教学工作为由，以该高校为被申请人，向省教育厅申请行政复议。省教育厅以申请事项不属于行政复议范围为由，决定不予受理。刘某某遂将省教育厅告上法院，要求撤销该决定。2008年9月，法院作出一审判决，高校系事业单位，不具备行政复议被申请人的主体资格，高校聘请林某的行为不属于行政复议法的调整范围，驳回刘某某的起诉。

我国法律规定了行政机关上下级之间全面监督关系，从制定法规政策、实施抽象行政行为到执行法律、实施具体行政行为，无不包括在内。行政复议制度的重要功能之一是借助于政府系统内部专业、便捷、灵活的“准司法”机构，给百姓提供及时、有效的法律救济。但根据现行法律规定，行政复议的受案范围仅限于具体行政行为。

湖北省政府法制办副主任杨良顺认为，面对众多矛盾，行政复议之所以如同“隔岸观火”，一个重要原因是按照现行制度，很多争议进入不了复议受案范围，能进入受案范围的只是少数。中国法学会行政法学研究会会长应松年指出：“作为带有监督性质的制度，行政复议的受案范围应远比行政诉讼宽泛。除法律另有规定外，凡行政机关影响公民权利的行为，都应该纳入行政复议范围。”

“抽象行政行为比具体行政行为适用的对象更多、范围更广，一旦违法必将造成更大的社会危害。因此，对抽象行政行为的监督是行政机关内部层级监督的必然结果。”河南省安阳市政府法制办主任张剑虹表示。

浙江省法制办副主任夏利阳认为，正确把握完善行政复议受案范围的原则十分重要。“行政复议受理范围如何确定，首先与行政复议在国家行政救济制度上的定位直接相关。在社会转型期，行政争议成为社会矛盾的主要表现形式，发挥行政自身功能优势，把行政争议化解在行政程序中，应当是政府机关义不容辞的责任。因此，通过扩大行政复议受理范围使行政争议纳入到行政复议这一法定渠道，具有现实意义。但另一方面，行政复议范围的扩大应当考虑现实体制因素和行政复议机构的实际承担能力。”

审理方式要不要公开？

【案例回放】 2008年，河南省某煤业公司一农场不服某县政府为某村颁发土地所有权证，向安阳市政府申请复议。为让双方当事人了解案件审理过程，市政府法制办工作人员把听证会安排到了争议现场，让双方当事人都能了解案件争议焦点。经过听证审理后，各方当事人对行政复议决定均表示信服。

与行政诉讼的开庭审理不同，我国行政复议法规定，行政复议原则上采用书面方式审理，必要时可听取当事人意见，行政复议法实施条例进一步规定了必要时才进行实地调查核实证据、听证等制度。

大量的行政复议案件由于采用书面审理方式，不利于听取双方当事人特别是行政相对人的意见。同时，行政复议机构拟定的行政复议决定需要逐级报请行政复议机关领导审批，这种裁决模式不仅牵扯了行政领导大量精力，而且容易引发公众对行政复议是否“官官相护”的猜疑。因此，保证行政复议的公开性，提高行政复议的公信力，成为当务之急。

宁夏回族自治区政府法制办副主任洪寅生表示，公正与效率是行政复议的目标，以往行政复议程序缺乏公开性，当事人往往无法参与案件审理，无法对对方所提供的证据材料进行质证，复议机关也难以充分听取当事人双方的意见，这不但使行政复议效率低下，也不利于保护当事人的合法权益。

“在行政复议中实行听证制度，有利于查明行政争议的事实真相。以书面方式审理行政复议案件，由于各方提供的证据材料没有经过辩论和质证，证据的采信与否主要凭行政复议人员的主观判断，由此认定的事实很可能与实际情况存在较大偏差。”贵州省政府法制办高煜明副主任说。由于复议机关与被申请人都同属行政机关，申请人往往会存在“官官相护”的疑虑，他们希望通过一种合理的程序对行政复议进行控制和监督，而设立听证程序正好能满足这一愿望。

洪寅生认为，为保证行政复议制度在效率上的优势，行政复议法在程序的设计上应兼顾公正和效率两个原则，明确一般程序和简易程序两种程序，简易程序以书面审理为主，一般程序应明确实地核实、听证等具体内容，行政复议的证据规则也应加以明确。

复议机关应不应成被告？

【案例回放】 2009年11月，青海省政府作出《省人民政府关于×县土地利用总体规划(2006—2020)的批复》，马某某等以该批复违法为由，向省政府申请复议，请求撤销。省政府法制办经审查决定不予受理。2010年4月，马某某等向法院提起行政诉讼，请求撤销省政府不予受理的决定。今年6月10日，法院审理认为，“批复”是省政府依法定职权作出的抽象行政行为，马某某等就该批复申请行政复议不符合法律规定，省政府决定不予受理是正确的。一审判决维持省政府的决定。

经过行政复议的案件由谁当被告？行政诉讼法规定，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的，行政机关是被告；复议机关撤销、变更原具体行政行为的，复议机关是被告。

如果行政复议机关作被告，法院实际上是把行政复议活动作为审理标的，容易模糊行政诉讼真正的焦点，造成很多案件成为没有实际意义的循环诉讼，既浪费行政资源，也浪费司法资源，当事人真正关心的利益诉求得不到解决。

应松年指出：“当时大家对谁作被告问题没有深入地研究，想得也比较简单。之所以规定复议决定维持时由原行政机关作被告、复议决定改变时由复议机关作被告，主要是法官提出的，目的在于合理分配各级法院的工作量，避免案件都集中到复议机关所在地的少数法院。现在看来，这一规定的妥当性值得研究。如果把行政复议定位为解决行政纠纷的机制，并保证行政复议机构能够中立、公正，行政复议机关不作被告也是可以的。”

国家行政学院讲师王静研究过很多国家和地区的行政复议制度，她指出：“没有一个国家和地区是以复议机关作被告的。”

不少实务部门的人士也反映，行政复议机关是否“官官相护”，取决于行政复议的制度定位，与是否作被告没有关系。复议机关作被告，容易牵扯行政复议机构的办案精力，而引起行政争议的原行政机关却置身事外。

行政复议制度有待改进

行政复议法实施以来，在维护和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，规范和推动行政复议工作等方面发挥了重要作用，但由于其程序上一些缺陷的存在阻碍了其功能的进一步发挥。因此，有必要找出其存在的缺陷和不足，以完善行政复议制度。

——行政复议机构地位上难以中立超脱。一些设置行政复议制度的国家，复议机构一般都独立于行政机关。而我国目前承担行政复议职责的，往往是各级政府及其组成部门中的内设法制机构，分别隶属于各级不同的政府和不同的行政职能部门，在裁决行政纠纷时难以做到公平和公正。

——现行复议程序不够公开透明，不利于查清案件事实。行政复议原则上采取书面审查的形式，不利于充分听取双方当事人特别是相对人的意见，双方当事人无法当庭对质、辩论，无法查清有关事实和证据，弊大于利。要增加复议程序的透明度和公正性，必须使听证审查方式真正成为法定的行政复议审查方式。从目前世界各国行政程序立法状况看，将听证适用于行政复议程序已为许多国家的行政程序法所接受。

——行政复议缺乏必要的证据规则。有关证据种类、申请人举证责任、证据效力、举证时间等问题，行政复议法或者根本没有规定，或者虽然有规定但不具体，缺乏可操作性，这给行政复议工作带来了不便。

——行政复议中缺少律师代理制度和法律服务。现实中，申请人不熟悉行政复议的实体和程序规定，而律师是为社会提供法律服务的执业人员，他们的参与有利于维护当事人的合法权益。行政复议法虽然规定了委托代理制度，但是对律师能否介入行政复议活动并没有明确规定。

——行政复议中缺少复议监督机构。世界各国在赋予行政机关以行政复议权的同时，普遍建立了相应的监督制度，以防止行政复议权的滥用，侵犯公民的合法权利。但是，我国的行政复议法对复议监督制度未做规定，行政复议机关即使最后的决定存在错误也不需要承担任何法律责任。

——复议终局的规定违背了司法最终解决的原则。所谓复议终局，是指某些行政纠纷经复议机构裁决后所作的决定为最终决定，当事人则不能通过诉讼等其他的途径救济自己的权利。实践中，很多行政决定是在报请行政复议机关领导审批的情况下作出的，即使启动了复议程序，也很难从根本上改变。这种终局性裁决使得人们失去了对行政复议不服而提起诉讼的权利。

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