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在禁烟场所发现有人吸烟，到底该由谁来监管，谁来执法？继7月22日举行《四川省公众场所卫生管理办法(草案)》立法听证后，近日四川省法制办和省卫生厅又召集了来自法学界、医疗界的5名专家对此进行论证。从听证、网络征集意见到专家论证、立法评估，这一过程成为近年来四川省坚持地方立法大门为民意而开的一个缩影。

事实上，从2008年底开始，四川省地方立法工作方式已悄然发生改变，网上征求意见、听证、专家论证、立法评估，“开门立法”正唤起越来越多市民的参与热情。据四川省法制办有关人士介绍，从2009年初至今，由该省法制办起草的20件地方性法规和政府规章中，2件法规草案已经召开了听证会，2件法规草案马上要召开听证会，其余16件均通过网络、专家论证的方式征集意见，甚至包括很“冷门”的立法项目如《四川省商品条码管理办法》等，都一一征求了民意。

听证会：市民需求主导地方立法

“摸清公众的立法需求，才能权衡各方利益。”

7月22日上午，《四川省公众场所卫生管理办法(草案)》听证会如期举行。来自不同行业的听证代表汇聚成都，各抒己见。中午12时，听证会结束，四川省政府法制办政法文教处副处长刘晓拿着一叠会议笔记，如获珍宝：“今天的会开得很成功。代表提出的执法监督问题，为我们接下来的立法提供了方向。看得出来，这些代表都是经过认真思考的！”

早在1987年4月1日，国务院就颁布实施了《公共场所卫生管理条例》。而此前四川省从未颁布过涉及公众卫生方面的条例。近年来随着经济的高速发展，大型超市、写字楼等人群聚集的公共场所迅速增多，20多年前颁行的条例，没有提及新兴公共场所的卫生监督管理，存在监管缺位、空白，加上此前爆发甲型H1N1流感等公共卫生问题，广大市民关于公共场所卫生管理的立法需求与日俱增。

“草案里面规定的公共场所禁烟，‘触犯’了很多烟民的利益，烟是肯定要禁的，但到底在哪些范围内禁烟才科学？我们应该征求公众的意见，摸清公众的立法需求，才能权衡各方利益。”据介绍，这是四川省法制办决定召开听证会的重要原因。自从公布召开听证会的消息，法制办就接到了很多咨询电话，最终报名者有50多人。

网络征集意见：凝聚各方的共识

“我们会认真分析网友的每一条建议，这是政府规章体现民意的重要方式。”

7月14日，成都市人民政府法制办网站上公布了一则消息：“欢迎广大公民对《成都市轨道交通运营安全管理办法(草案)》提意见和建议……”短时间内，网站的点击率飙涨，网友纷纷留言：“我觉得地铁里面不应该吃包子。”“我觉得便携式自行车带进地铁没有什么不妥！”……草案公布当天，成都市法制办的网站上留言达数百条。

“因为时间关系，只有通过网络征集意见。没想到大家的参与积极性这么高！”市政府法制办一名负责人“很有成就感”。据他介绍，很多网友专门给他们发来了北京、上海、香港等城市的规定供他们参考。

这位负责人说，最近一段时间，他做得最多的事情就是记录、分析网友的观点，“我们会认真分析网友的每一条建议，这是政府规章体现民意的重要方式。”

专家论证：要汇万民智集百家言

“如果条例中涉及到法律问题，一般会邀请专家召开论证会。”

刘晓介绍说：“如果条例中涉及到法律问题，一般会邀请专家召开论证会。”前段时间，《四川省消防条例》举行了专家论证会，四川省社科院、四川大学法学院、西南财经大学等院校的多名专家汇聚一堂，公众聚集场所是否应该强制保险成为讨论最激烈的话题。

消防法规定：国家鼓励、引导公众聚集场所……投保火灾公众责任保险。有学者认为，既然上位法只“鼓励投保”，那地方性法规绝不能够超出此范围。但四川大学法学院教授王建平认为：“四川省的地方性法规可以作强制性规定。根据公司法的规定，企业应该承担社会责任，在消防层面上来说就是要保障不特定群众的生命财产安全。”

立法后评估：为地方性法规找不足

“职能部门在立法前后必须做经济效益、社会效益的评估报告，以及时监测每一部地方性法规的实施效果。”

2009年，四川省政府法制办对《四川省消防条例》进行了立法后评估。这部条例从1999年11月起正式施行之后，已经历了两次修订。随着四川省的经济发展和政府职能转变，《四川省消防条例》出现了新的问题，因此需要对该条例进行评估。

据刘晓介绍，省法制办通过公众问卷调查、典型个案分析等多种方式进行评估，最终在立法评估中提出建议：多产权建筑历来是消防监督的重点难点，建议在条例修订中专门明确多产权建筑的业主、承包租赁方以及物业管理单位或受委托的单位各自履行消防安全职责。

“建一口8立方米的沼气池年平均产气350立方米，可以为农民提供80%的生活有效用能。从生态效益来说，不仅能够改变农村环境，还可以降低农药化肥污染……”这是一份名为《四川省农村能源经济社会效益》的立法评估报告。据刘晓介绍，“从2009年开始，四川省政府法制办要求职能部门在立法前后必须做经济效益、社会效益的评估报告，以及时监测每一部地方性法规的实施效果。如果在评估中发现实施效果不理想，立法部门会要求及时修订法规。这也是四川开门立法除了听证、征求意见外的另一重要内容。”

开门立法成常态：民主立法提速

“四川省人民政府法制机构将于每年9月向社会公开征集下一年度立法项目；在网站上公布法规、规章征求意见稿，向社会征求意见。”

刘晓介绍，“近日通过的《四川省人民政府拟定地方性法规草案和制定规章程序规定》专门明确，省人民政府法制机构每年9月向社会公开征集下一年度立法项目，省人民政府法制机构可以在省人民政府网站及省人民政府法制信息网上公布法规、规章征求意见稿，向社会征求意见。”

此举标志着从今以后，四川“开门立法”将成为常态。

据四川省政府法制办一位负责人介绍，其实从2004年开始，法制办就开始举行听证会，主要针对社会矛盾突出的问题。由于公众对立法意义的认识有个过程，因此前几年的听证会效果不是很好，公众参与的积极性不高。

“那时大都是职能部门提交立法建议，法制办审查之后提请给人大或者省政府常务会审议，法规、规章就此诞生。‘开门’之前对部门的限制不多，听取社会公众的意见少，导致执法部门的执法阻力大。公众在想什么，我们无法掌握。要想寻求利益平衡点，听取公众意见是最好的解决办法，所以立法机构欢迎公众参与立法，这也为立法部门、执法部门建立了一条与公众沟通的渠道。”该负责人介绍。

王建平认为，从很多年前开始，有关机构就尝试举行听证会，但那时大多是针对行政处罚或者具体行政行为召开的行政听证会。法学界将这种行政听证方式称为“末端参与”。通过多年来的经验积累，老百姓逐渐开始在立法中进行参与，这是我国立法民主化的必然结果，这说明民意已经进入到了立法决策的层面。

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