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2011年12月，十一届全国人大常委会第24次会议初次审议了出境入境管理法草案。会后，全国人大法制工作委员会将草案全文公布，并印发各地和中央有关部门征求意见。根据征求的意见，此次提交第26次会议的草案新增了人才签证类别、构建统一的出境入境管理信息平台、加大对“三非”行为处罚力度等新内容。

■增加“人才引进”签证

在我国，签证分为外交签证、礼遇签证、公务签证、普通签证。普通签证中又包括工作、学习、探亲、旅游、商务活动等。

一些全国人大常委会委员、人力资源和社会保障部、外国专家局、中央人才工作协调小组办公室、欧美同学会等强烈建议，为了适应我们国家引资的需要，应吸收一些欧美国家特别是美国设立专门的人才签证政策的规定，在普通类别签证中专门增加一类，即人才签证。

公安部副部长杨焕宁介绍，1980年在华常住外国人，即居住半年以上者，仅有近2万人。2011年增至近60万人。截至2011年底，持有《外国人永久居留证》的外国人4752人，其中外籍高层次人才及家属1735人。

一项调研结果显示，2011年，北京市共办理外国就业证9974个，外国专家证1198个。美国、韩国、日本、加拿大和德国在京就业人数位列前五位。在京就业的外国人中管理人员占75.9%，技术人员占13.4%。

吸取了各方意见，草案二审稿明确规定，“对因工作、学习、探亲、旅游、商务活动、人才引进等非外交、公务事由入境的外国人，签发相应类别普通签证。”

“具体说来，要进一步扩大我国‘绿卡’签发对象，研究扩大外国人免签证入境和多次往返签证政策适用范围，提高我国吸引外资、国际人才以及旅游市场的竞争力。适当细化签证和居留种类划分，完善签证和停居留分类管理。加强对外国人入境签证审批统筹工作，有效衔接签证签发与外国人入境后停居留管理。”杨焕宁说。

他表示，近年来，我国加强了外国人在华停居留服务管理。逐步制定外国人永久居留制度，即“绿卡”制度。扩大居留许可签发对象，积极为引进的外籍高层次人才、外籍华人和亲属团聚人员提供在华居留便利。进一步完善了外国人在华就业、留学、外国专家聘用以及外国企业在华设立常驻机构等管理制度，逐步规范不同领域的涉外服务管理工作。

移民法专家、北京理工大学法学院教授刘国福认为，人才签证类别写入出境入境管理法，体现了“技术移民”理念，“全球人才争夺战，此前很多国家的出入境法规，都体现了这一理念”。

■涉外管理信息共享

目前我国出入境管理信息系统由公安、外交等不同部门分别建立。草案初次审议时，有些全国人大常委会委员提出，从发展趋势看，应当由国家建立统一的出入境管理信息平台，明确牵头单位，以有利于部门之间的信息共享，避免各自为政。

就此，二次审议稿作出明确规定，“国家建立统一的出境入境管理信息平台。”

有关专家表示，有了这样一个平台以后，各个部门都可以在这个平台上实现信息共享，找到本部门管理工作中需要的各种信息，提高管理工作的效率。

刘国福说，此前媒体曾屡次曝光双重国籍现象，“形成双重国籍，一个原因就在于出入境信息平台各自为政，没有实现共享。因此，整合各部门平台后，有利于打击双重国籍”。

出入境管理涉及的部门比较多，如公安、外交、人力资源社会保障、教育、工商、商务等部门。为了加强各部门之间的协调配合，草案还规定，公安部、外交部在出境入境事务管理中，应当加强沟通配合，并与国务院有关部门密切合作，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。

据悉，目前，公安部正在建设部门间信息共享与服务平台，拟以此为基础，推进外国人服务管理部门间信息共享。

■加大打击“三非”的力度

“三非”，即非法入境、非法居留、非法就业。据介绍，1995年，全国公安机关出入境管理部门查处“三非”外国人首次突破1万人次，2011年查处“三非”外国人2万余人次。

杨焕宁表示，“三非”外国人管理难度较大。部分国家人员持签证入境后非法居留、非法就业以及毗邻国家人员非法入境问题相对突出。

业内人士表示，这其中最难查出的就是非法就业。因为以前的法律规定的认定标准中，当事人一定要取得工作报酬。由于雇佣方与非法就业者是利益共同体，在实践中很难查出来、很难认定。

从征求的意见来看，很多方面都提出，对非法就业的认定不能仅以是否获得劳动报酬作为前提。国际上许多国家也不把获得报酬作为条件。

为此，二次审议稿完善了非法就业的认定，明确外国人未按照规定取得工作许可和工作居留证件，而在中国境内工作的，就属于非法就业，不再强调是否取得劳动报酬。

草案征求意见过程当中，还有一个很强烈的意见就是对有关违法问题，特别是“三非”违法问题的打击力度不够，因为罚款的数额太少，违法的成本太低。

根据这样的意见，二次审议稿规定，下列行为的罚款数额已适当调高：非法出入境或者协助他人非法出入境；容留、藏匿非法入境的外国人；非法介绍、聘用外国人等。

草案规定，非法出入境，处1000元以上5000元以下罚款；容留、藏匿非法入境的外国人，处2000元以上1万元以下的罚款。情节严重的，处五日至十五日拘留，并处2000元以上2万元以下罚款，有违法所得的，没收违法所得。

同时，二次审议稿在法律责任当中还对单位违法和个人违法作了区分。

据悉，原来草案当中对单位违法和个人违法、自然人违法没有作明显区分。有意见提出，对一些单位违法的，比如协助他人非法出入境，可能是成组织、成体系地搞假证件非法入境和出境，并作为他们的盈利手段。对于这些单位违法行为，要比自然人加大处罚力度。

二次审议稿无论是在罚款，还是在没收方面，都加大了对单位违法的处罚力度。

据悉，这部法律出台以后，还要由国务院出台一个行政法规，对非法就业做作具体的规定。

杨焕宁表示，我国还将在“三非”外国人问题突出、国际交通便利城市和有关边境省区建立外国人遣返场所，有效解决对“三非”外国人羁押难和遣返难的问题。

新世纪以来外国人入境人数每年递增10%

余晓洁邹伟

公安部副部长杨焕宁4月25日在向全国人大常委会报告外国人入出境及居留、就业管理工作情况时表示，2000年以来，外国人入境人数以年均10%左右速度递增。

“随着我国经济社会快速发展，来华外国人持续较快增长，入境目的和身份日益多样，在华活动广泛复杂，流动性强。”杨焕宁说。

从入出境情况看，1980年外国人入境仅74万人次。2000年外国人入出境2026万人次、入境1016万人次。2011年外国人入出境5412万人次、入境2711万人次。

从居留情况看，1980年在华常住外国人，即居住半年以上者，近2万人。2011年增至近60万人。截至2011年底，持有《外国人永久居留证》的外国人4752人，其中外籍高层次人才及家属1735人。

从就业情况看，2000年，在华就业外国人约7.4万人。2011年底增至22万人，主要为三资企业工作人员、教师、外企驻华机构代表。

（据新华社）

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