-农保条例意见稿受质疑被指为商保公司的农保条例-专家：条例应明确互助合作保险组织的合法地位

在我们这个自然灾害多发的农业大国，多年来，加快农业保险立法，依法建立持续稳定的农业灾害补偿制度的呼声频击国人耳鼓。但如今我国第一份农业保险法规——《农业保险条例（征求意见稿）》终于面世开始网上公开征求意见时，它不仅传达出“农业保险发展终将有法律保障”的积极信号，也引发不少的忧虑和质疑。

有专家指出，眼下这个农业保险条例，总体上是商业保险公司的农业保险条例。它混淆了农业保险与商业保险的不同性质，与现行农业法及国家相关政策精神矛盾。也没有尊重互助保险组织多年的努力和实践。

除了相关专家对意见稿的各种意见和建议，在近日相关采访中，记者还感受到农（渔）民对条例的困惑、互助保险组织因而产生的沮丧情绪等。

一些业内人士、专家学者指出，我国农业复杂多样，农业保险需要不同保险组织的合作，不能搞单一制。条例应明确互助合作保险组织的合法地位，给他们一个公平的市场竞争环境。

农业保险本质是农业政策条例不应是保险法的子法

“农业保险立法必须与商业保险分开，另行规定。更不能用商业保险办法经营农业保险……”5 月11 日下午，郭永利先生在接受本报记者采访时如是说。

郭永利从事农业保险工作25 年，是民盟中央农业委员会委员、原国务院农研中心副研究员、目前在江泰保险经纪有限公司农林部任首席专家。这次条例意见稿出来后，他第一时间向国务院法制办递交了一份充满质疑的意见书。在他看来，这份意见稿将农业保险定位为“有国家补贴的商业保险”，从根子上就是错误的。

郭永利强调，农业保险的本质是国家为农民建立的公共风险保障制度，应谋求农民和公众利益最大化，而不是以追求利润最大化的商业保险。他提醒，农业保险不属于保险法调整范畴，这也是国际惯例，美国、日本、法国等基本如此。

在近日召开的一个相关研讨会上，首都经贸大学保险系教授庹国柱表示，在立法宗旨上，条例意见稿与2009年、2012 年中央1号文件及《农业法》相抵触；在立法思路上，农业保险条例不应是保险法的配套法律，而应是农业法律体系中的组成部分。农业保险本质是农业政策，它与农业发展的目标、任务和强农惠农政策是一脉相承的，不应是保险法的子法。

庹国柱还认为，意见稿表现出对政策性农业保险的认识误区。农业保险的政策性不是“政府兜底、强制性”，而是国家财政支持。

据介绍，鉴于农业保险的独特性，多年来，无论是农险专家还是相关法律学者，大多认为农业保险立法应独立于保险法之外。上世纪90 年代我国研究起草保险法时，将原本已经写到、打算独立成章的发展农村互助合作保险的内容拿出，即是认为保险法整体说的都是商业保险，把这个内容放在里面不合适，应另行规定。

记者了解到，早在2006 年就启动的农业保险立法，历经波折、几经易稿，且曾以《政策性农业保险条例》为名。

条例意见稿有失公平应明确互助保险组织地位作用

上述条例意见稿公示后，陕西、湖北等地农机安全互保协会给一位农险专家发来短信说，这个条例没有鼓励支持农民发展农业互助保险的意思，不符合农业保险的本性。是对2009年中央1号文件的倒退。

据介绍，上述两协会目前已分别有23万和108万农机户会员。

说起我国从事农业互助合作保险的机构，最有名的大概要算有近20 年历史的中国渔业互保协会。在近日相关采访中，记者也分明感受到协会上下的低落情绪。

互助保险组织的失望，不仅源于条例意见稿将一直被呼吁主走政策性保险之路的农业保险给出“有国家补贴的商业保险”定位，更因为意见稿中这样的规定：本条例施行前，已经营农业保险业务的保险公司以外的其他保险组织，自本条例施行之日起2年内，符合国务院保险监督管理机构规定条件的，可继续经营农业保险业务。

一位“老农险”颇为激动地说，难道这个条例把《农业法》关于建立政策性农业保险制度，鼓励发展为农业生产服务的互助合作保险组织的规定给枪毙了？对互助保险组织竟然既不鼓励也不发展了？有人甚至比喻说：两年内可继续经营的规定，就像给互助合作保险判了“死缓”。

与这些略显情绪化的意见相比，中国渔业互保协会有关负责人的话则相对理性：“2012年中央一号文件提出扶持发展渔业互助保险，在条例中没有得到体现。纵观保险历史，不同保险组织及模式在时间上是继起的，在空间上是融合的，鉴于农业（渔业）的特性，不同保险组织应该发挥各自优势，形成整体合力。我们并不排斥商业保险公司，只要我们被认可，渔民愿意投谁的保就投谁的。我们需要的是作为一个平等的市场主体，需要一个公平的市场环境。”

这位有关负责人还介绍说，全球再保险巨头瑞士再保险公司董事长前段时间访问我国农业部时称，农业保险应该是互助组织+政府扶持+再保险，这是农业特性所决定的。”

记者了解到，上世纪90年代初，商业保险公司看到风险大、赔付高、没利润，退出渔业保险市场。为了给渔业和渔民提供一个风险保障的制度和体系，农业部在1994年7月成立了中国渔船船东互保协会（2007年7月更名为中国渔业互保协会）。该协会经过18年来的艰辛探索和持续发展，成为渔民的贴身又贴心的保镖，渔民当家做主、互助共济，农业部、各级渔业行政主管部门和各级渔政、船检、渔监机构通力配合，为在风浪里作业的渔民系上了一条安全带。

2011年渔业互保承保渔民93万人，渔船7.3万艘，收取保费10.6亿元，提供了1780亿的保障。18年来风险准备金积累8亿元。

与之相对照的是，2011年各家商业保险公司开展的农业保险（除渔业外）共收取174亿元保费（含中央财政补贴97亿），却只提供了6500亿元的保障。

5 月10日，记者见到全国人大代表、浙江舟山华鹰远洋渔业公司董事长李科平。这位早在1995 年就参加渔业互保的“船老大”，对渔业互保非常认可。他说当初他们都是老旧船，渔业互保也给他们保。这让他们很安慰，心里有了“定心丸”。那时保险公司只是保新船、保大船。

李科平说，互保协会还免费帮他们进行船员安全技能培训、添置安全设备、配置医疗设施等。出了事，协会工作人员能在第一时间赶赴现场，如果出现渔民死亡和失踪，协会还特事特办，三天内支付一半的赔偿金，安抚家属情绪，帮助处理善后。这些保险公司还很难做到。

谈起正在征求意见的条例，仍不失渔民的木讷与朴实的李科平说，他不明白，“明明做得好好的，为什么又要变？”

记者还被告知，2005年以来，我国道路交通法把农机保险规定为法定保险，但实际上保险公司怕亏钱、并未依法保农机。农民买不到保险，农机监理不给拖拉机挂牌、年检、办证，拖拉机上路没牌交警就罚扣车。一时间大量农机裸奔，安全管理失控。后来陕西、湖北等省农机局请专家帮助成立了农机安全互助协会，开展了农机安全互助合作保险，问题才开始解决。如今陕西农机互保三年实现全省覆盖，财政补贴40%助力发展；湖北两年实现全省95个县覆盖。

在我国除渔业、农机互保外，一些地方还开展了果树、养鸡、蔬菜等互助保险业务。

一些专家认为，目前的农业保险条例对互助合作保险组织有失公平。条例应明确和承认互助合作保险组织的法律地位和重要作用。

在这些专家看来，农业保险立法要做到公平，必须站在更高的角度，站在农民的立场上，反映农业保险的宗旨。

中央财经大学保险学院一位教授在接受本报记者采访时表示，农业灾害补偿机制是一个体系，不是哪个部委单打独斗能建立起来的。商业保险和互助保险各有各的主线，可相互渗透、相互合作。不要轻易否定任何一面。

意见采纳不理想建议召开立法听证会

记者了解到，在多年的农业保险立法期间，农业保险专家、农业部门、农业互助保险组织等多次反映过意见建议，但它们被采纳的情况并不理想。针对目前的意见稿，上述方面再次提出意见。其中农业部于今年3月所提意见称，“在有关制度设计上，应当充分考虑农业保险不同于商业保险的特殊性，尊重农业保险实践，发挥各类农业保险组织包括互助合作保险组织的作用，科学界定保险范围和有关部门职责。”

在该部随后的一些具体修改意见中，包括建议将一些条款中的“保险公司”改为保险机构（包括保险公司和互助合作组织）、删除第四十一条，即前述可继续经营两年的规定等。

还有专家认为，应就该项立法召开有各方代表、专家学者等参加的立法听证会。（法制网北京5月16日讯）

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