-环保法修正案草案只字未提公益诉讼-专家建议立法明确依法登记的环保组织可提起环境公益诉讼

正在全国人大常委会审议的环保法修正案草案,对政策环评、环境权益、公益诉讼等众多实践中被证明行之有效的环境法律制度却只字未提。这引起了众多环境法学家的不解。

“新修改的民诉法已经规定了环境民事公益诉讼制度,并授权实体法对原告资格进行规定。环保法作为环境保护领域的综合性立法,理应在这个问题上作出详细规定。”包括中国社会科学院法学研究所研究员马骧聪、北京大学环境法学教授汪劲、中国政法大学环境法学教授王灿发以及环境法学家、全国人大代表吕忠梅在内国内十多位著名学者都持上述相同的观点。

环保部建议增加公益诉讼内容

近年来,在各方面的推动下,建立环境公益诉讼制度,逐步形成了社会共识。据介绍,万鄂湘、梁从诫等全国政协委员以及吕忠梅、黄细花等全国人大代表,先后提出多项相关建议和议案,建议从法律上明确环境公益诉讼制度,新闻媒体对环境公益诉讼做了大量宣传报道。

来自中华环保联合会的不完全统计显示,我国各级法院近年来已经受理环境民事公益诉讼不少于17起,其中原告不乏环保组织。

2011年8月,环保部向全国人大环资委提交的环保法修正案建议稿中明确提出,“因污染损害公共环境利益的,经依法登记的环境保护社会团体、县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门,可以依法向人民法院提起诉讼,要求污染者承担侵权责任。”

此外,据记者了解,在民诉法修订过程中,全国人大常委会法工委认真进行了大量调研,并曾专门听取过环保部门的意见和建议。今年8月31日新通过的民诉法修改决定增加了“公益诉讼”的规定,有关机关和环保组织针对污染环境等损害社会公共利益的行为,将可以据此提起诉讼。

环保部政策法规司副司长别涛认为,建立公益诉讼制度,事实上存在“一个共识、一个焦点”。一个共识,就是社会各方认为有必要规定公益诉讼制度；一个焦点,就是谁可作为起诉主体。

目前,在我国环境公益诉讼起诉主体,主要有行政机关、检察机关、社会团体和公民个人四类。环保社会团体对环境公益诉讼有较大兴趣,也成功提起过多起环境公益诉讼。但是,鉴于环保组织数量太大,别涛建议,对于环保组织提起环境公益诉讼,应该有所限制。应当在民诉法的基础上,进一步明确:“依法登记的环境保护社会组织,可以提起环境公益诉讼。”

环保法最适合规定公益诉讼

关于公益诉讼,民诉法修改决定的表述是:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”

据此,民诉法明确规定了环境公益诉讼、消费者权益保护两类公益诉讼。关于消费者保护公益诉讼,全国人大常委会法工委有关领导在民诉法修改决定通过之后曾透露,立法机关正在抓紧修改消费者权益保护法,并正在研究当消费者权益受到侵害的时候,哪些涉及到保护消费者的组织有权提起或适宜提起公益诉讼。

“由此可以推想,既然立法机关认为侵害消费者权益的公益诉讼主体由消费者权益保护法规定,那么侵害环境权益的公益诉讼主体也就应当由环保法来规定。”别涛说。

因此,他建议,国家立法机关在研究环保法修改时,应积极回应社会呼声,对环境公益诉讼主体作出明确规定。

别涛说,如果这一规定能够写入环保法修正案,那么,水、大气、噪声、固体废物、放射性、海洋等各个环保领域都可能出现公益诉讼,其他专项环保法律则无需分别规定。

包括马骧聪、王灿发、汪劲、吕忠梅等在内的著名环境法学家一致认为,环保法征求意见稿应该对民诉法有关环境公益诉讼规定做出回应。

“很难设想,在综合性的环保法之外,还有哪部其他单项环保法律更适合规定环境公益诉讼。”别涛说。

民诉法相关精神应予落实

哪些社会组织适合提起环境公益诉讼?这是最为敏感也是争议最大的问题。对此,别涛的看法是,对不同的社会组织应有所区别。

根据我国民政主管部门的分类,社会组织包括民办非企业单位、基金会、社会团体三大类。截至2011年年底,全国登记在册的各类社会组织共有45.7万个。其中:社会团体25.3万个,民办非企业单位20.2万个,基金会2510个。此外,还有大量未经登记注册的社会组织。

“社会组织包含社会团体。社会团体是社会组织的主要组成部分,但并非其全部。”别涛说,根据环保部2010年发布的《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》,环保社团、环保基金会、环保民办非企业单位等多种类型的组织都可视为环保社会组织。

据环境法专家介绍,正式通过的民诉法修改决定将草案中可以提起公益诉讼的主体,从“有关社会团体”修改为“有关组织”,意在将社会团体之外的其他社会组织也囊括进来。全国人大常委会法工委领导在有关修改说明中明确表示,至于哪些组织适宜提起民事诉讼,可以在制订相关法律时进一步明确规定。

因此,别涛建议,正在研究修改的环保法应当在民诉法基础上,进一步明确规定,“依法登记的环境保护社会组织”,对污染环境等损害社会公共利益的行为,可以提起诉讼。

此外,别涛还提出,正在修订的环保法,应当在海洋环保法和新的民诉法基础之上,对有权提起环境公益诉讼的行政机关,做出统一规定,其他单项环保法律则无须再做分散规定。环保法修订应明确,“县级以上人民政府环境保护行政主管部门和其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门”，对污染环境等损害社会公共利益的行为,可以提起诉讼。法律也可以授权检察机关提起环境公益诉讼。

诉讼范围不应限于环境污染

在明确了环境公益诉讼的主体后,环境公益诉讼的范围也应该从法律上给予明确。别涛提出,环境公益诉讼范围不应限于环境污染，破坏资源、损害生态的问题也应纳入环境公益诉讼范畴。

据介绍,民诉法明确规定的环境公益诉讼范围为污染环境。别涛说,在环保领域,损害公共环境利益的行为,主要包括三种基本类型,一是污染水、气等环境要素,二是破坏森林、矿产等自然资源,三是损害湿地、物种等生态系统。

“可见,民诉法明确界定的环境公益诉讼范围是不完整的；同时,民诉法关于公益诉讼范围的规定又是相对开放的。”别涛认为,有必要在环保法中将破坏资源、损害生态行为,纳入环境公益诉讼的范围。

此间接受记者采访的多为环境法学专家均认为,环保法已经出台近23年,我国的政治、经济、社会状况都发生了很大变化,如果仅仅修改个别条文,补充个别措施规定,难以适应现实环境保护对法律的需求。

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