《行政诉讼法》修改与法治国家建设

[摘要]行政诉讼作为现代法治国家的一项重要制度，确立了公权与私权、司法权与行政权的关系模式。《行政诉讼法》的修改，对行政诉讼制度进行了重大的改革和完善，是法治国家建设中的标志性工程，必将对我国民主政治的发展产生强大的推动力。

[关键词]行政诉讼法修改；法治国家建设；行政诉讼价值

一、凸显权利保护，解决诉讼价值问题

长期以来，在我国行政法领域中，最根本的争论在于价值之争。主要观点有三种：(1)管理论。受前苏联的影响，我国在建国后相当一段时期，管理论占据主导地位。“行政法作为一种概念范畴就是管理法，更确切一点说，就是国家管理法。”[1](2)控权论。这种学说，受法治发达国家的影响比较大。“行政法定义的第一个含义就是它是关于控制政府权力的法。……行政法的主要目的就是控制政府的权力不越出它的法律规范，以此来维护公民不因权力滥用而受到侵害。”[2](3)平衡论。这种学说试图吸收前两种观点的合理之处，指出现代行政法本质上应是“平衡法”，“平衡”是现代行政法的精神。[3]以上观点争论的核心，是行政权与公民权的关系模式，也就是说行政法的价值究竟是行政权优先，还是公民权优先，还是兼顾两者。比较而言，管理论在学术界的支持者较少，在某些官员和普通群众中仍然有很大市场。控权论和平衡论之争是学术界的主要争论，这种争论也导致原《行政诉讼法》在目标定位上的偏离。

作为行政法重要组成部分的《行政诉讼法》，也存在着同样的价值之争。主要观点有两种：(1)保护公民权说。“行政诉讼的根本目的不在于通过行政诉讼制度解决纠纷，也不在于通过审查行政行为以维护和监督行政公权力在法定轨道上运行，而在于充分保障行政相对人的合法权益。”[4](2)兼顾行政权与公民权说。“保障行政机关依法行使职权与保护个人、组织的合法权益是行政诉讼宗旨的两个基本点，二者不可偏废。既要看到保障和支持行政机关依法行使职权的必要性，又要看到保护个人、组织合法权益的重要性。不能用一方面去否定另一个方面。”[5]以上两种观点，前者明显受到“控权论”的影响，后者受“平衡论”的影响比较大。

原《行政诉讼法》第一条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”该条指明了行政诉讼的立法目的。它体现了行政诉讼的价值判断，关系到行政诉讼制度的设计，对《行政诉讼法》的实施产生直接影响。据此，行政诉讼有三项目的或曰功能：(1)保证法院正确、及时审理行政案件；(2)保护公民、法人和其他组织的合法权益；(3)维护和监督行政机关依法行使行政职权。可以看出，在价值上采用的是“兼顾行政权与公民权说”。学术界对于这一规定争议不断，争论焦点在于行政诉讼究竟要不要“维护”行政权。从表面上看，行政诉讼通过对合法行政行为作出维持判决、对违法行政行为作出撤销判决，从而兼有维护行政权和保护公民权的双重功能。但是，20多年的行政诉讼实践表明，强调行政诉讼具有维护行政权属性的制度安排带来了很大的负面影响。因为当“维护行政权”和“保护公民权”这两种价值出现冲突时，在当前司法独立不够健全的形势下，司法实践往往会选择前者而不是后者，这是我国行政诉讼出现“三难”困境的根本原因。行政机关的执法行为本身具有国家权威性和强制执行力，不需要再由法院在行政诉讼中去维护行政权。实践中，有些行政机关的领导干部和工作人员法治观念淡漠，依然存在“权大于法”的思想，粗暴执法、执法谋利等侵犯公民合法权益的现象时有发生。在这一背景下，强调法院要维护行政权，往往为行政机关干预司法审判留下制度漏洞。要想真正解决我国行政诉讼中存在的突出问题，必须重新定位行政诉讼立法价值，彻底调整行政权和公民权的关系模式。

从宪法上看，《行政诉讼法》的立法价值，只能是“保护公民权”。对行政行为的司法审查，事实上是建设法治国家和保障公民基本权利的前提条件。行政诉讼法的立法依据是中国宪法，《行政诉讼法》的内容是根据宪法确定的。《宪法》第四十一条规定，公民对国家机关及其工作人员拥有批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权、取得赔偿权等基本权利。随之，国家通过制定行政诉讼法等形式为这些权利提供具体的法律保障。因此，国家设置行政诉讼制度的目的就是“保护公民权”，而不是“维护行政权”。行政相对人向法院提起行政诉讼的目的是寻求权利救济，法院审理行政案件就是要对诉讼请求作出回应。因此，《行政诉讼法》的修改完善，必须修改立法价值条款，实现立法价值的归位。有学者明确提出建议：“本次《行政诉讼法》的修改，应特别注重贯彻‘公民合法权益保护’优先的原则，应当旗帜鲜明地将‘保障公民权益’作为我国行政诉讼制度的根本目的。”[6]

令人欣喜的是，在此次修法活动中，全国人大常委会对原法的立法目的作出修改，实现了行政诉讼的价值回归。新《行政诉讼法》第一条规定：“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”与原法相比，作了三处修改：(1)将“为保证人民法院正确、及时审理行政案件”中的“正确”修改为“公正”。因为“公正”是司法工作的生命线，是人民群众的核心要求，而“正确”不足以概括对司法工作的要求。(2)增加“解决行政争议”。其目的是进一步强化通过行政诉讼化解行政纠纷的作用，以法治的方式解决行政争议，有利于增强公民的法治意识，避免出现“信访不信法”的现象。(3)将“维护和监督行政机关依法行使职权”删除了“维护”。其目的是“强调行政诉讼就是要对行政行为的合法性进行控制和监督，以保护公民、法人和其他组织的合法权益。”[7]行政诉讼的功能主要是对行政机关行使职权进行司法监督，为受到违法行政行为侵犯合法权益的行政相对人提供法律救济。“行政诉讼的定位必须回归诉讼制度本身，诉讼的基本功能是解决争议继而保护公民权利，行政诉讼虽与民事诉讼、刑事诉讼有所区别，但不能否认其本质属性。”[8]

二、通畅诉讼入口，破解“立案难”问题

行政诉讼面临的“三难”，最突出的是“立案难”。与刑事诉讼、民事诉讼相比，行政诉讼的一审案件很少，1990年至2011年的刑诉、民诉、行诉一审结案总数中，行政案件的数量严重失衡，占比仅有180%。[9]

立案难，既有法律制度的原因，也有社会现实的原因。首先，在法律制度方面，原《行政诉讼法》规定了立案审查制度，法院在立案实践中，有时担心立案可能得罪政府、敏感案件难以审理或者不利于被告的判决难以执行，往往会抬高立案审查的门槛，对于一些棘手的案件拒绝受理或者拖延受理。另外，原《行政诉讼法》在受案范围、原告资格等方面，对行政相对人提起行政诉讼设置了较多限制。其次，在社会现实方面，行政权相对强大，司法体制不够完善，司法独立性比较薄弱，有限的司法必然带来有限的立案。行政机关与行政相对人产生行政纠纷之后，行政相对人不敢当原告、行政机关不愿当被告、法院不愿受理行政案件的现象时有发生，导致许多行政纠纷进入信访渠道，信访成为解决我国行政纠纷机制中的“龙头”，这在一定程度上反映了司法救济力量的薄弱。

为了破解立案难的问题，新《行政诉讼法》扩大了行政诉讼的大门，让行政争议能够顺利进入司法审判的环节。新法作出以下三个方面的修改。

（一）进一步保障行政相对人的诉讼权利

首先，明确人民法院和行政机关应当保障当事人的起诉权利。(1)法院应当保障相对人的起诉权利，对应当受理的行政案件要依法受理。(2)行政机关不得干预、阻碍法院受理行政案件，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。行政机关负责人出庭应诉制度，是新法的一个亮点。

其次，明确人民法院和行政机关的相应责任。(1)当事人对于起诉状不接收、接收后不出具书面凭证、补一次告知补正事项的法院，可以向上级法院投诉，由上级法院责令改正，并对直接负责的主管人员和直接责任人员给予处分。(2)法院对被告行政机关经传唤无正当理由拒不到庭的、未经法庭许可中途退庭的，可以将情况予以公告，还可以向其上一级行政机关或者监察机关提出处分主要负责人或者直接责任人员的司法建议。

（二）大幅度扩大行政诉讼的受案范围

首先，将原法相关条文中的“具体行政行为”修改为“行政行为”。受案范围涉及的是哪些行政争议可以进入司法审查的范围。原法对受案范围的规定狭窄而且模糊，影响了行政诉讼的救济功能的发挥。多年来，行政相对人只能对“具体行政行为”提起行政诉讼。但是，对于具体行政行为的内涵和外延，在理论上存在很大争议。新法删除了“具体”是一个很大的进步，因为行政行为的概念更有弹性，解释的空间更大。

其次，扩大了对具体行政行为“肯定列举”的事项种类。新法将行政机关侵犯相对人的自然资源所有权或者使用权，行政机关侵犯农村土地承包经营权，行政机关违法集资、征收征用财产、摊派费用，行政机关没有支付最低生活保障待遇、社会保险待遇等行政行为纳入受案范围，这对于司法实践具有直接的指导作用。

再次，允许对部分抽象行政行为(行政规范性文件)进行附带审查。实践中，有些具体行政行为侵犯相对人的合法权益，是地方政府及其部门制定的规范性文件越权、错位作出规定造成的，而且其损害范围远远超过了具体行政行为，多年来将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围的呼声很高。为了从根本上减少违法具体行政行为，新法规定，相对人对具体行政行为所依据的国务院部门、地方政府及其部门制定的规范性文件，在起诉具体行政行为的同时，可以提出附带审查的请求。这个规定，借鉴了《行政复议法》的立法经验，符合我国《宪法》和法律有关人大对政府、政府对其部门以及下级政府进行监督的基本原则，有利于纠正相关规范性文件的违法问题。

（三）改立案审查制为立案登记制

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”这是建立立案登记制的依据。

立案登记，是指法院对依法应当受理的案件进行登记受理的制度，是与立案审查相对应的一个制度。原《行政诉讼法》规定立案审查制度，有些法院受到司法环境的影响，对应当受理的行政案件拒不立案。甚至有些法院在收到起诉状以后，拒绝出具任何法律文书。

为了保护当事人的合法诉权，新《行政诉讼法》改革了行政案件受理制度，建立立案登记制度，法院在接到行政起诉状时，对符合法定起诉条件的应当登记立案，无需进行审查，不得拒收当事人的起诉状。不能当场判断是否符合起诉条件的，应当接收起诉状，在七日内决定是否立案。起诉状内容有欠缺或者其他错误，法院应当给予指导和释明，并告知当事人需要补正的内容。新法还规定，如果法院“不立不裁”，即不立案、也不作不予立案裁定，当事人可以向上一级法院起诉，上一级法院认为符合起诉条件的，应当立案审理，也可以指定其他下级法院立案审理。

三、完善审判机制，破解“审理难”问题

《行政诉讼法》实施以来，“审理难”问题贯彻始终，主要表现在三个方面：一是原告胜诉案件少，1990~2011年总胜诉率仅为1402%，并且不断下降。二是法院判决结案少，2007~2011年判决结案率仅为2730%。三是撤诉案件多，1990~2011年撤诉案竟然占一审结案数的4004%。[9]尽管最高法院发布了多项司法政策来破解难题，但是没有产生明显效果。最高法院在《关于认真贯彻执行〈关于行政案件管辖若干问题的规定〉的通知(法发[2008]7号)》中指出问题的症结所在：“当前影响行政审判工作发展的因素还不同程度存在，其中司法环境不理想仍然是一个比较突出的问题，一些地方政府和行政管理部门不理解、不配合、不尊重甚至干预人民法院受理和审判行政案件的现象还没有得到很好解决，影响了人民法院独立、公正行使司法审查权和行政审判职能作用的发挥。”

解决审理难的问题，关键是要完善行政诉讼审理机制，提高行政诉讼审理的公正和效率，促成行政案件的根本解决。新法作出以下四个方面的修改。

（一）完善管辖制度

原《行政诉讼法》规定，被告所在地的基层法院管辖第一审行政案件。但是，法院的人事权、财政权都掌握在地方政府手里，本地法院审理本地政府的行政行为，有时会受到地方政府的不利影响。为了减少地方政府对行政审判的干预，根据十八届三中全会关于探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的精神，新法规定，经最高法院批准后，省、直辖市、自治区的高级法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干法院跨行政区域管辖行政案件。

（二）增设简易程序

时的主要考虑是被告是行政机关，行政案件比较复杂，不适宜采用简易程序。但是，实践中有一些案件非常简单，争议标的额很小，没有必要采用普通程序。新法增设简易程序，有利于提高审判效率，降低诉讼成本。新法规定，对事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的第一审行政案件，如果被诉行政行为是依法当场作出的、案件涉及款额二千元以下的、属于政府信息公开案件的，就可以适用简易程序。此外，其他第一审行政案件，如果当事人各方同意适用简易程序的，也可以适用简易程序。但是，发回重审、再审的案件不能适用简易程序。

（三）增设调解程序

原《行政诉讼法》规定，法院审理行政案件，除行政赔偿诉讼外，不能调解。这种制度安排的主要考虑是行政诉讼审查的对象是行政行为的合法性，行政行为要么合法要么不合法，没有调解的空间。同时，行政机关代表国家行使行政权，如果允许对行政案件进行调解，似有允许行政机关拿国家权力与相对人做交易之嫌。但是，这一规定过分强调公权力不能任意处置，与行政诉讼解决争议的功能不符。实践中，行政机关拥有大量的自由裁量权，在作出行政行为时往往有选择判断的空间。因此，应当允许在法院引导之下，行政机关和相对人双方互谅互让，在法律框架内和平解决行政争议。基于以上考虑，新法规定，法院审理行政案件，不适用调解，但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使自由裁量权的案件可以除外。

（四）完善一审判决形式

原《行政诉讼法》规定的维持、撤销、履行、变更和确认违法等判决形式，与诉讼请求在一定程度上出现了脱节，无法满足行政审判的实际需要。新法对判决形式进行了多处修改，比如增加给付判决、扩大确认违法判决和变更判决的范围。其中，最重要的修改是以“判决驳回原告诉讼请求”代替“维持判决”。

如前文所述，原法建立在“兼顾行政权和公民权”立法价值的基础上，在诉讼目的上强调“维护行政机关依法行使行政职权”，与此相对应，在判决形式上规定对合法行政行为作出“维持判决”。“维持判决”存在难以克服的先天缺陷，对之批评的声音从未停止。因为，行政诉讼的价值在于通过审判解决行政争议，维护行政相对人的合法权益。行政相对人认为行政机关的违法行政行为侵犯其合法权益，向法院提起行政诉讼的目的在于推翻行政行为。法院作为居间裁判者，如果认为行政相对人的理由不充分，判决驳回原告诉讼请求就可以了。本次修法，既然在第一条关于立法价值的规定已经取消了“维护行政权”的功能，与之相对应，就应当在判决形式上取消“维持判决”。新法规定，行政行为证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，法院可以判决驳回原告的诉讼请求，从而以“判决驳回诉讼请求”取代了“维持判决”。

四、加大惩罚力度，破解“执行难”问题

执行制度是行政诉讼的最后环节，对行政相对人是否真正获得权利救济非常重要。即使公民、法人和其他组织胜诉，如果行政机关拒绝履行法院的裁判，行政诉讼就丧失了保护公民合法权益的效果。长期以来，执行难是一个非常棘手的问题。法院缺乏足够的独立性和权威性，行政机关不履行法院判决、裁定的现象屡屡发生。但是，原《行政诉讼法》规定的执行措施力度比较有限，对行政机关的威慑力尚显不足。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“完善惩戒妨碍司法机关依法行使职权、拒不执行生效裁判和决定、藐视法庭权威等违法犯罪行为的法律规定。”据此，新法对原法作出了较大修改。(1)将不履行判决裁定对该行政机关按日处五十元至一百元的罚款，改为对行政机关负责人的罚款，这是从有效性上考虑的，对负责人罚款比对行政机关罚款更加有效。(2)增加一项“将行政机关拒绝履行的情况予以公告”，以公开促执行。行政机关理应成为守法的模范，应当自觉履行法院发生法律效力的判决、裁定和调解书。如果拒绝履行义务，法院对之以公告的形式进行公开，造成一定的社会影响和舆论压力，从而达到促进其自觉履行的目的。(3)将“拒不履行判决、裁定，情节严重构成犯罪的，依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任”修改为“拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。本项规定中的拘留是指司法拘留，性质上属于排除妨碍行政诉讼的强制措施，借鉴了《民事诉讼法》第一百一十一条的规定。在有些案件中，行政机关拒不履行义务达到了非常严重、恶劣的程度，需要对藐视发生法律效力的判决、裁定、调解书的有关责任人员采取更有威慑力的措施。

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