（一）西方国家行政责任的历史发展

行政责任不是从来就有的，而是随着近代资产阶级政治思想的提出和民主政治制度的建立而逐步产生的。行政责任最早出现于19世纪70年代，至今只有 100多年的历史。西方国家行政责任的产生和发展，大体经历了三个阶段，即资本主义以前行政无责任、资本主义行政有限责任、资本主义行政完全责任三个阶段。

1．资本主义社会以前行政无责任阶段

在资本主义社会以前，人类社会在经济形态上占主导地位的是自给自足的自然经济。在自然经济的基础上，人们的社会地位和社会关系都是不平等的。以国王为代表的统治者在经济上垄断了生产资料，在政治上集所有国家权力于一身。统治者处于支配地位，被统治者处于受支配的地位，而不是国家主人的地位；统治者与被统治者的关系是人身依附关系，而不是平等的契约关系。依据传统的“君权神授”、“朕即国家”、“国王不能为非”等原则，在关于行政责任的问题上便出现了一整套免责的理论，如“主权无拘束论”、“绝对权力论”、“主权命令论”、“人民利益论”等，借此为统治者不承担行政责任辩护。这样，以国王为代表的统治者在统治国家的过程中是不承担任何法律上的责任的。

由于封建社会中行政官吏的权力和行为只不过是国王的权力和行为的延伸，因此在国家政治关系上，国王既然永远不可能为非，不承担任何行政责任，那幺行政官吏自然也就不承担任何行政责任，不能被控告。这样，在封建社会中，国王及其官吏对于自己的行政行为的后果是不承担任何行政责任的。

不过，封建社会的行政官吏对于自己的行政行为的后果不承担行政责任只是针对百姓而言，对于国王，行政官吏还是要承担责任的。事实上，封建社会的行政官吏受到责难、惩戒的情况是很普遍的。行政官吏不仅要对国王承担行政责任，而且还对国王形成包括人身依附关系在内的绝对服从关系，当行政官吏违背国王的旨意时，就将受到制裁。

此外，封建社会的行政官吏虽不承担行政责任，却要承担道德上的责任。在人类社会政治和行政的发展历史上，政府及其官员要承担道德上的责任，可以说是自古有之。这是因为，政府及其官员的行为如果不能符合人民及社会所要求的基本道德标准和规范，就会失去其统治的正当性的基础。因此，即使在君主专制时代，政府及其官员的道德责任也是存在的。在中国古代，老百姓期盼的所谓的“清官”，其实就是社会对政府及其官员的一种责任期望。不过，要在现实中实现政府及其官员的道德责任却是一件困难的事情。因为道德责任本身是一种对政府及其官员的内在的约束机制，而不是外在的强制机制。因此，政府及其官员的道德责任并不能代替行政责任。

在资本主义社会初期，由于资产阶级在经济、政治与思想上的发展尚不成熟，封建社会的传统观念的影响依然存在，虽然资产阶级国家已不再承认“王权至上 ”、“国王不能为非”等主张，却又提出了“国家主权至上”的原则，把封建社会对国王的盲目崇拜变了对抽象国家的盲目崇拜。结果在行政责任问题上仍然坚持国家无过失或国家不可能违法等主张。

2．资本主义社会官员个人负责及国家负有限责任阶段

西方资产阶级革命完成后，资产阶级启蒙思想家的启蒙思想以及民主主义思想深入人心，这为资本主义国家建立行政责任制度奠定了理论基础，行政责任作为资产阶级民主政治制度的一部分，逐步发展起来。

行政责任最早发端于英国政府对议会所负的政治责任。早在16世纪，英国议会中就出现了弹劾程序：一个大臣如果滥用权力或行为不端，将受到众议院的控告以及贵族院的审判。英国用议会控告和审判的形式来对那些依据普通法不够判罪但又需要给予制裁的大臣进行惩处。以后随着议会权力的扩大，大臣们逐渐认识到在政治上同议会多数保持一致的重要性。在1742年，内阁首相渥尔波因得不到议会多数信任而辞职，从而开创了政府向议会承担政治责任的先例。以后的政治实践使得政府在重大政策问题上以及重要国际条约的签订上都必须得到议会的批准，否则就有可能导致政府承担政治责任。这样，政府承担政治责任的范围不断扩大，逐步发展成为一种在重大国策问题上都必须得到议会批准的固定的政治制度。

在现代民主宪政国家，政府政治责任主要是通过责任政治制度，或议会对政府的监督来实现的。议会对政府监督或者说保证政府政治责任实现的主要手段有：（1）询问和质询。议员可以书面或口头向政府总理（首相）、政府部长提出问题，要求答复。质询与询问不同，质询所涉及的问题一般较询问重要或深入，涉及较广泛的公共利益问题；质询往往导致一般辩论；质询通常会带来政治后果，如不信任案或信任表决。（2）国政调查。国会对政府一些重大问题，如立法权的行使、选举、违法行为、侵犯公民权等，行使调查权，并以此来监督政府的行为。（3）倒阁权。议会如果不同意政府的政策和施政方针，有权对政府提出不信任案，即所谓的倒阁案。议会若通过不信任案，那幺政府就必须总辞职。（4）弹劾。议会对政府的高级官员犯罪或严重失职进行控告或制裁。除此之外，议会还通过行政立法的审查，政府预算的审查来行使对政府的政治监督。

与政府对议会负有政治责任制度相联系的，是以民主主义责任政治原则为指导的、发端于英国的阁员责任制。根据英国不成文宪法的原则，国王不能为非，不承担实际的责任，因此要有专人，即政府官员对国王的行为负法律上的责任。

在这种制度下，政府官员执行公务的行为如果侵害了公民的权益，要由官员个人对其行为所造成的损害承担官员个人责任，而国家并不承担任何责任。受害人依据民事侵权法或普通法的规则，向有过错的政府官员求偿。造成政府官员个人行政责任先于政府行政责任的原因，主要在于在资产阶级革命初期，虽然国家政治制度已发生根本转变，但“国家主权豁免理论”的影响仍然存在。所谓“国家主权豁免理论”是指建立在“绝对主权”观念基础上的国家免责理论，其核心内容是：“国家是主权者，主权的特征是对一切人无条件地发布命令，没有国家通过法律所表示的同意，不能要求国家负担赔偿责任，否则取消了国家主权。” 因此当政府官员的行政行为违法时，人们认为理应由官员个人，而不是国家来承担行为后果所引发的责任。

应该说，政府官员个人承担行政责任较之封建社会行政官吏不承担任何行政责任的状况是一种历史性的进步，不过由政府官员个人承担赔偿责任，无论从理论上，还是从现实中看，都是不公正的。从理论上说，政府官员个人的责任应当以政府的责任为前提，因为政府官员是在为公共利益而执行公务，并不是为他自己的利益而活动，社会因政府官员的行为而受益。因此，按照谁受益谁负责的原则，当政府官员执行公务发生了侵权行为时，理应首先由国家来承担相应的责任。单纯的官员个人责任不仅实际上坚持了“国家至上”的传统观念，开脱了国家应负的责任，造成了国民与国家、公民个人权利与政府公共权力之间的矛盾，而且给政府自身的行政管理带来一系列的不利后果。显然，由政府官员个人承担赔偿责任无疑会严重伤害政府官员从事公务活动的积极性和主动性，因为政府官员履行职责越不积极主动，他本人就越安全，他犯错误的机会就越小；而他履行职责越积极主动，他面临的风险也就越大，如此产生的后果是慑于这种责任的威胁，政府官员就不敢按公共利益的要求果断地履行职责。结果是导致政府官员不作为或少作为，而且也阻碍了社会优秀人才向政府部门的流动。从现实来看，由于政府公务活动过失所引起的损害往往比较严重，而政府官员个人大都经济能力有限，赔偿能力有限，这使得政府官员个人在承担行政责任时，往往难以真正落实，结果是受害人的权益并未得到充分保障，造成了实际上的不公平。

19世纪中叶以后，“主权无责论”的观念越来越受到社会的非议，“主权在民”、“社会契约论”、“天赋人权”等观念日益深入人心。在这种情况下，西方国家出现了“国家应负有限责任”的学说，国家无责任原则发生了动摇，一些国家开始有条件地肯定了政府的行政责任。

1873年，法国发生了勃朗哥事件。法国一个国营烟草公司的工人开着翻斗车在作业时将勃朗哥的女儿撞伤了。勃朗哥向法院起诉，认为国营公司工人的过失应由国家来承担赔偿责任。此案由权限争议法庭作出判决，明确承认了国家的赔偿责任。勃朗哥案件的判决是有条件地承认国家承担有限责任的典型案例。勃朗哥案件的判决，确立了行政法意义上关于国家行政责任的三条重要原则：（1）国家官员因过错造成对公民权益的侵害，国家应对官员的过错承担责任；（2）行政责任与民事责任不同，对行政责任应当适用不同于民法的特殊规则来处理；（3）行政责任案件应当由行政法院管辖。

勃朗哥案件的判决在历史上第一次明确承认了国家应对其官员的过错承担责任，从而开创了国家行政责任的先例。因此，这次判决被认为标志着严格意义上的国家行政责任的正式形成。勃朗哥案件后，德国于1896年在民法典中确立了国家非权力行为在民法上的赔偿责任，又于1910年以国家责任法确立了对官吏行使统治权行为所产生的赔偿责任，1919年的《魏玛宪法》则在世界上首次以根本法的形式确立了国家赔偿责任。该法第131条规定：“官吏就其所受委任之职务行使公共权力，而违反对第三人之职务上的义务时，原则上由该官吏所属的国家或公共团体负其责任，但对于官吏有求偿权，上述损害赔偿，得以非常司法手续求之”。这些变化表明，政府承担有限责任的法律制度已经初步确立，这为全面确立和确保行政责任奠定了基础。

3．资本主义社会国家负全面行政责任阶段

19世纪末20世纪初，西方资本主义国家先后过渡到垄断阶段。这时西方国家普遍强化了以政府为核心的国家机器，政府开始全面介入和广泛干预社会生活。随着国家职能的迅速扩张，政府及其官员侵犯公民合法权益的现象日益增多，人民对政府侵权及其缺乏相应的救济手段逐渐感到不满。政府对社会生活的干预及其侵权现象不可避免地引起社会各界对政府及其官员行政行为的关注。至此，建立较为完备的行政责任体系的历史条件趋于成熟。

自勃朗哥案件以后，西方国家的行政责任制度在突破了理论和法律障碍的基础上有了迅速的发展。主要表现在，各国的行政责任普遍由宪法加以原则规定，行政责任作为一项重要的制度，在国家政治法律生活中的地位和作用明显加强了；出现了规定国家行政责任和政府官吏行政责任的统一法典或单行法规，行政责任制度得到进一步的法律保障；行政责任制度在理论上得到进一步的充实和完善，发展成为一种具有独特的领域的政治法律制度学说。

从历史上看，政府行政责任制度的全面确立，是第二次世界大战以后的事情。战后世界形势发生了巨大变化，首先，人权运动发展迅速，民主意识普遍增强。这使得公民极大地增强了对合法权益的自我保护意识，国家绝对主权观念已远远落后于时代的发展。其次，政府职能不断扩大，政府行政机关侵权行为也日益增多。这在理论上和实践上都迫切需要有法律上的手段来控制政府权力的扩张和行政权力的滥用，而政府承担行政责任正是达到此目的有效手段之一。再次，民法中无过失责任理论的发展以及各国社会保障制度的建立，也使得政府行政责任制度得到了越来越多的国家的承认。正是在这种情况下，行政责任的基本原则从法理上得到了确认，从法律上得到了确立，从制度上得到了保障，政府的行政责任制度终于得到了全面的最终的确立。

西方国家行政责任制度的全面确立主要表现在以下几个方面：

第一，行政责任在西方各国普遍得到宪法和法律的肯定，政府责任和官员责任并存。各国公务责任法相继问世，并以行政裁决和司法判决为基础实行国家赔偿。

第二，国家过错责任、严格责任即国家无过错责任开始广泛适用于政府及其官员的行政行为。美国于1946年颁布了《联邦侵权赔偿法》；古老的英国也废弃了“国王不能为非”的信条，于1947年制定了《王权诉讼法》，确立了国家对其代理人的侵权行为应与私法上所规定的有行为能力的成年人一样负法律责任的原则；日本1946年宪法中规定了国家侵权赔偿原则，1947正式颁布了《国家赔偿法》；瑞士于1958年颁布了《联邦与雇员赔偿责任法》。

第三，行政责任发展成为一种完善的政治法律体系，并与整体国家责任相联系，成为现代民主政治体制国家制度的重要组成部分。

总之，经过100多年的发展，西方各国终于基本上否定了国家豁免说，普遍建立了国家行政责任制度，政府侵权赔偿责任均被不同程度地予以确立。人们对于政府的观念发生了前所未有的深刻变化，认为在民主政治体制下，政府并非是超然于社会之上，享有特权的某种神物，而是作为为公共利益服务、为公民服务的法人。政府具有权利能力和行为能力，是法律关系上权利义务的主体之一，当政府机关的行为侵害人民权利时，应像其它法人组织一样承担侵权赔偿责任。

（二）我国行政责任的发展

在我国封建社会时期，皇帝拥有至高无上的权力。皇帝无论在法律上还是在事实上都只享有权力而不承担任何责任。

中华民国时期，1934年的宪法草案曾有关于国家赔偿的规定。该草案第26条规定：“凡公务员违法侵害人民之自由或权利者，除依法律受惩戒外，应负刑事及民事责任。被害人民就其所受损害，并得依法律向国家请求赔偿。” 该宪法草案于1946年获得通过，标志着中华民国正式承认国家行政责任赔偿制度。除宪法外，当时还有一些法律规定了部分国家行政责任。如1930年公布的《土地法》规定，因登记等错误而使土地所有人的财产受到损害，由该地政府机关负损害赔偿责任；1933年公布的《警械使用条例》规定，因警察人员违法使用警械造成他人伤亡的，由政府先行负责赔偿医药费或抚恤费；1934年公布的《戒严法》和1944年公布的《国家总动员法》规定，政府对人民因国家实行戒严和总动员所受的损失，给予相应的赔偿或救济。

新中国成立后，我国开始了国家行政责任制度的建设。1954年颁布的第一部宪法中已有关于国家赔偿的原则性规定：“由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的，有取得赔偿的权利。” 这是新中国首次用宪法的形式确立了国家赔偿的行政责任制度。此外，一些法律、法规中也有部分内容规定了国家侵权的行政责任。例如1954公布的《中华人民共和国海港管理暂行条例》中规定：“港务局如无任何法律依据，擅自下令禁止船舶离港，船舶得向港务局要求赔偿由于未离港所受之直接损失，并得保留对港务局之起诉权。”

由于文化大革命的原因，我国国家行政责任制度的建设一度中断。

1976年文化大革命结束后，随着我国民主法制建设事业的恢复和发展，我国1982年宪法重申了国家赔偿行政责任原则。该宪法第41条规定：“由于国家机关和国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”与1954年宪法相比，新宪法的规定在两个方面有所发展，一是规定了国家机关的侵权行为及赔偿责任，二是提出了制定专门法律确认国家赔偿责任的要求。继宪法之后，我国1986年颁布的《民法通则》也规定了国家侵权的法律责任：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”以后又陆续有《治安管理处罚条例》、《海关法》等法律、法规规定的内容涉及到了国家侵权的行政责任。

我国1989年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》对于建立我国国家行政责任制度具有重要意义。该法专门规定了行政机关的侵权赔偿责任。对行政赔偿责任的主体、承担赔偿责任的条件、赔偿义务机关、赔偿程序、赔偿经费等问题都作了规定。《行政诉讼法》的颁布标志着我国行政责任制度的初步建立。

行政诉讼法颁布后，行政诉讼案件逐年增多，行政赔偿案件也随之增加，为进一步落实行政机关的行政责任，我国于1994年通过了《国家赔偿法》，1995年正式施行。《国家赔偿法》的通过和实施，标志着我国国家赔偿的行政责任制度的正式建立。