环境行政追偿程序，是指有权的国家行政主体在追偿对象的参与下行使环境行政追偿权的程序。国家行政主体行使环境行政追偿权的行为，作为一种事关国家利益和追偿对象合法权益的法律行为，尤需必要的程序规范和制约。如果在行使环境行政追偿权的过程中，没有健全的程序可供遵循，不但使行政主体对追偿权的行使无所适从，难以合理有序开展工作，而且还会因对追偿权的行使缺乏有效的程序制约，导致追偿权的滥用或废弃不用，同时也不利于依靠法定途径和程序及时解决追偿争议纠纷，切实保护受追偿者的合法权益免受不法侵害。但从目前我国对环境行政追偿问题的立法情况来看，不论是《行政诉讼法》、《国家赔偿法》，还是其他有关立法文件或法律条款，对环境行政追偿问题的规定仍有重实体而轻程序之嫌，有关环境行政追偿的程序性规定颇为鲜见。这种立法状况，实不利于对环境行政追偿制度的正确贯彻执行，诚有必要尽快予以改变，即采用适当的立法形式对环境行政追偿的有关程序做出具体明确的规定。根据我国法制建设的实际，借鉴国外对环境行政追偿程序的有益规定，我们认为我国的环境行政追偿程序理应包括环境行政追偿决定程序、环境行政追偿救济程序、环境行政追偿执行程序和环境行政迫偿督促程序。环境行政追偿程序立法应对这四种程序及与之相关的问题做出必要的规定。

1．环境行政追偿决定程序

环境行政追偿决定程序是指有权的国家环境行政主体对法定追偿对象第一次做出追偿决定所适用的程序。该程序所要解决的基本问题是：

第一，规定享有环境行政追偿决定权的主体；

第二，规定环境行政追偿决定权主体做出追偿决定应予遵循的原则、步骤、方式及时限等。在国外国家赔偿立法上，环境行政追偿的请求权或者请求权意义上的环境行政追偿权一般均赋予了行政赔偿义务主体，但追偿决定权并不一定由行政赔偿义务主体所享有。由于享有环境行政追偿决定权的主体不尽相同，环境行政追偿的决定程序也各有所不同，其主要有两种情况：

一是由行政赔偿义务主体或其上级领导机关直接行使追偿决定权，并由其依照行政程序做出追偿决定，追偿决定在形式上主要表现为行政决定或行政命令；

二是行政赔偿义务机关只享有请求权意义上的环境行政追偿权，而追偿决定权由司法审判机关等享有。

行政赔偿义务机关在对责任者进行追偿时，须诉请司法审判机关采用诉讼程序做出追偿决定，追偿决定在形式上表现为司法支付令或判决、裁定。如《奥地利国家赔偿法》即规定国家机关或公共团体向有过失的公务人员行使求偿权之诉讼，以民事诉讼第一审法院为有审判权法院，以权利侵害发生地法院为专属管辖法院。国家机关或公共团体在行使求偿权时，可以根据民事诉讼法之规定请求法院对追偿对象发出支付命令。至于环境行政追偿的时效或时限，各国规定也不尽相同，如捷克斯洛伐克规定行使追偿权的时效为1年；奥地利规定求偿权自国家机关或其他公共团体向被害人表示承认或自有损害赔偿义务的判决确定时起6个月消灭时效。我国台湾则规定求偿权自国家向受害人支付赔偿金或恢复原状之日起，因两年间不行使而归于消灭。

我国国家赔偿法赋予行政赔偿义务机关的追偿权并不是追偿请求权，而是追偿决定权。因为法律规定行政赔偿义务机关在赔偿损失后，有权也有义务“责令”法定追偿对象承担部分或全部的国家赔偿费用，而不是由其通过行使追偿请求权让被请求的机关做出追偿决定。此外，《国家赔偿费用管理办法》第10条所赋予本级人民政府对因故意或过失造成国家赔偿，或者超出国家赔偿法规定的范围和标准进行赔偿的赔偿义务机关的追偿权也属追偿决定权。由于环境行政追偿决定权直接由赔偿义务机关来行使，在法理上做出追偿决定的行为就成了行政赔偿义务主体众多职权行为或公务行为中的一种，行政赔偿义务主体做出追偿决定所适用的程序自然即是行政程序或国家行政主体做出公务决定通常所适用的工作程序。或许正是由于这个原因，我国国家赔偿立法没有专门对行政追偿决定程序等做出具体规定。

但是，我们认为行政赔偿机关做出迫偿决定的行为与做出其他公务决定的行为并不完全相同，它直接以确定应受追偿的国家行政工作人员等向国家为一定金钱给付义务为内容，如果决定内容不适当甚至违法，不但会直接损害受追偿者个人的合法权益，而且还会因此直接或间接损害国家利益。所以，为了切实保证赔偿义务机关所作追偿决定公平、合理、适法，使追偿制度发挥应有的良好效用，国家应对追偿决定程序做出必要的、较做出一般公务决定的程序更为严格的规定和要求。目前，应就下列有关问题做出具体规定：

(1)做出追偿决定的具体步骤和方式方法。在做出追偿决定的步骤上，应规定对追偿事项应当先交由本机关的法制机构或有关的工作部门依据客观事实和有效证据，以及国家法律、法规的规定，进行认真审查，并由其提出应否进行追偿的书面审核意见，然后将书面审核意见提交本机关领导决定。为了保证决定的正确性、公正性，同时也为了避免长官意志和人际关系对做出追偿决定的不良影响，在决定的方式上应规定采用会议议决方式，并由会议参加者中有议决权的人员按少数服从多数的原则做出追偿与否的决定，不应由行政首长或主管行政领导直接做出追偿决定。追偿决定应采用书面形式做出，其名称可统一采用“追偿决定(书)”。最后将追偿决定在规定时间内送达被追偿人。

(2)追偿对象的知情权和陈述申辩权。基于公正原则，法律应赋予追偿对象知晓行政赔偿义务机关对自己进行追偿的有关事实、理由及法律依据等的权利(知情权)。与此相适应，法律应规定行政赔偿义务机关负有实现追偿对象知情权的义务，即告知义务。行政赔偿义务机关在做出追偿决定之前，应当恰当履行告知义务，并认真听取追偿对象的陈述和申辩，以实现其陈述权和申辩权。如果在做出追偿决定前，行政赔偿义务机火没有履行告知义务，或者没有依法听取追偿对象的陈述和申辩，所作追偿决定应视为无效。当然，追偿对象主动放弃陈述和申辩的除外。

(3)对追偿对象进行追偿的追偿金限额。所谓追偿金限额，是指责令或决定追偿对象实际支付国家赔偿费用的最高额度。我国国家赔偿法虽然原则规定可以向追偿对象追偿部分或全部国家赔偿费用，但在国家赔偿案件中国家赔偿费用的数额并不确定，它可能是几百元、几千元，也可能是几万元、几十万元，甚至上百万元，如果不对追偿金额进行必要限制，即规定追偿金的最低或最高限额，就会在实践中不可避免地出现追偿金额严重超出受追偿者的实际承受能力、执法畸轻等不良情况，导致消极后果的发生。因此，不论是从保护追偿对象合法权益，防止追偿决定权滥用的角度，还是从维护法制统一性、严肃性等角度而言，规定追偿金限额都显得十分必要。目前，有些国家行政机关已对之做出了一些规定，如国家工商行政管理局《工商行政管理机关行政赔偿实施办法》第29条即规定“对责任人员确定赔偿数额时，依据责任大小，追偿金额为其月工资的1～10倍”。甘肃省人民政府制定的《甘肃省国家赔偿费用管理规定》第12条也规定“赔偿义务机关的工作人员因故意造成的赔偿，个人应当承担全部费用；因重大过失造成的国家赔偿，赔偿义务机关赔偿损失后，应当按照损失额的百分之三至五的标准分别向责任者和有关负责人实施追偿国家赔偿费用，但最多不超过5000元”。为了避免造成对追偿金额规定的不统一或法律文件相互矛盾冲突，我们建议国家应对追偿金限额做出统一规定。

(4)追偿的时效。由于我国行政赔偿义务机关拥有直接的赔偿决定权，追偿的时效实际也就是做出追偿决定的法定时限。对于该问题，我国法律目前尚无规定。我们建议将包括环境行政追偿在内的国家追偿时效规定为6个月，其期间自国家赔偿义务机关向受害人全部支付国家赔偿金之日起计算。具体原因和理由主要是：

一是国家赔偿法规定，国家赔偿义务机关只有在赔偿损失后，才能向追偿对象进行追偿。如果尚未支付或完全支付国家赔偿费用，追偿权就不得行使。因此，追偿时效期间只能也应该自国家赔偿义务机关向受害人全部支付国家赔偿金之日起计算；

二是关于建议将追偿时效规定为5个月，首先是考虑到赔偿义务机关通过参加赔偿诉讼活动，对赔偿案件中所涉及到的关于追偿对象实施故意或重大过失致害行为的基本事实已经基本搞清，做出追偿决定已无太大的难度，无需规定更长的时效期限。其次是因国家赔偿义务机关日常公务活动繁忙，如果规定的时效过短也不利于保证追偿决定权的正确行使。

2．环境行政追偿救济程序

所谓环境行政追偿救济程序是指受追偿的个人或组织，在不服环境行政赔偿义务机关针对自己所作的追偿决定时，依法定途径诉请有权的国家机关对追偿决定进行再审查，并做出裁决，从而保护自己合法权益的程序。其作为完整的环境行政追偿程序的重要组成部分，相对于追偿的决定程序而言，是一种事后程序，除了为受追偿者提供陈述苦情的途径、步骤及方式方法，使受追偿者获得必要的法律救济等功用之外，还具有依法纠正错误或不当的追偿决定，监督行政赔偿义务主体正确行使国家追偿权的重要作用。因之，国外国家赔偿立法大都明确赋予了受追偿者在不服追偿决定时的抗辩权、申诉权或起诉权，并相应对追偿救济程序做出了必要规定。

我国虽然早在《行政诉讼法》中即规定实行追偿制度，但有关追偿救济程序的法律规定严重稀缺或立法不明，追偿救济问题基本上处于无法可依、有法难依的状况。其主要表现在：

第一，在现有的国家赔偿方面的基本立法文件如《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《国家赔偿费用管理办法》之中，对包括环境行政追偿在内的国家追偿救济途径、救济程序毫无规定。这不但会使追偿对象在不服荇；追偿决定时无法定途径和程序获得救济，而且还会因立法依据不明，给较低效力的立法性文件(如地方性法规、行政规章等)规定追偿救济程序造成了不便，也不利于建立统一的国家追偿救济程序。

第二，在国家赔偿方面的基本立法文件之外的其他有关立法文件中，也鲜见甚至没有追偿对象在不服追偿决定时可以遵循的救济程序。例如，就现有的立法内容和精神来看，环境行政追偿对象在不服追偿决定的情况下，既不能通过行政复议途径和程序获得救济，也不能通过诉讼途径和程序获得救济。其原因在于，从行政管理的角度而言，国家行政主体对其所属工作人员做出国家追偿决定的行为系一种内部行为，根据《行政复议法》、《行政诉讼法》的规定，行政主体对行政工作人员的奖惩、任免等决定不属复议机关或人民法院受理行政纠纷案件的范围，显然追偿对象不能依据《行政复议法》和《行政诉讼法》的有关规定获得救济。

另外，国家行政主体对迫偿对象所作追偿决定，直接影响或处分的是国家行政工作人员劳动权益或民事权益，其在性质上也完全有别于对行政工作人员所作的行政处分等行为。在追偿对象不服追偿决定时，显然不能直接依据公务员管理法规对其在不服行政处分时可以提出申诉的有关规定提出申诉。从国家现行民事诉讼法、劳动仲裁法等的有关规定精神来看，追偿对象不服追偿决定的事项也不属民事诉讼、劳动仲裁的受案范围，不能提起民事诉讼或劳动仲裁。

追偿事关受追偿者的切身利益，追偿决定是否正确适当直接或间接影响国家利益和国家行政机关的工作，基于必要的公正原则，尽快弥补立法之缺失，建立我国统一的包括环境行政追偿救济程序在内的国家追偿救济程序或在法律上明确救济程序显然是十分必要的，也是富有积极意义的。

3．环境行政追偿执行程序

环境行政追偿执行程序，是指有权的国家机关在追偿对象不主动履行已经发生法律效力的环境行政追偿决定法律文书所确定的给付义务时，依法采用强制措施迫使其履行的活动所应遵循的程序。该程序所要规定的主要内容或问题有三：

一是明确享有执行权的主体及其执行权限；

二是规定执行的根据和条件；

三是规定执行措施及在执行活动中应予遵循的程序规则。

由于目前我国国家赔偿立法文件及其他规范性法律文件尚未对追偿的执行程序做出具体规定，这就给环境行政追偿决定的执行带来了不少需要尽快明确但目前不好解决的问题。例如赔偿义务机关所做出的追偿决定应自何时、在什么样的条件下才能正式生效，才能作为执行根据?对于赔偿义务机关所做出的追偿决定应该由哪个国家机关来负责执行，其享有执行权的法律依据何在?对于追偿决定的执行可以采用什么样的法定执行措施?执行活动应按照什么样的步骤、方式方法来进行?凡此诸多问题都客观需要采用适宜的立法形式予以明确规定和说明，从而改变追偿决定程序无法可依或立法不明的状况，以切实保障国家机关依法行使执行权，保护追偿对象的合法权益，维护国家机关生效追偿决定法律文书的严肃性。

根据我国法律对强制执行程序的通常规定，针对国家追偿的权力运作机制，我们主张环境行政追偿执行程序基本内容可作下列规定：

(1)环境行政迫偿执行权宜主要由做出追偿决定的赔偿义务机关行使，同时辅之于人民法院对某些追偿决定内容的必要执行权限。

(2)在执行的范围和内容上，对国家行政工作人员的工资报酬的执行，以及对行政赔偿义务机关有关财产的执行，分别由行政赔偿义务机关、做出追偿决定的本级人民政府负责执行；对行政工作人员工资报酬以外的个人财产，或者受委托执行公务的组织或个人的财产的执行，应由行政赔偿义务机关诉请人民法院依据行政诉讼法和民事诉讼法的有关规定执行。对于行政赔偿义务机关和人民法院的执行权限、范围之所以作如此划分，其主要理由有两点：

一是国家行政工作人员的工资报酬通常由做出追偿决定的赔偿义务机关发放，国家赔偿法既然赋予行政赔偿义务机关追偿权，要求其“责令”有责任的国家行政工作人员部分或全部承担国家赔偿费用，行政赔偿义务机关在追偿决定生效后对不主动履行给付义务的追偿对象自应有权、也有可能(国家行政工作人员的工资报酬直接处于行政赔偿义务机关的实际控制之下)采取必要措施直接执行其劳动报酬，没有必要申请人民法院来执行，以免徒增劳费。

二是对于行政工作人员工资报酬以外的个人财产，以及受委托的组织或个人的财产，一则是这些财产一般并不处于做出追偿决定的行政主体的实际管束和控制之下，再则国家现行法律也无允许行政赔偿义务机关可以径自采取强制执行措施的赋权规定，显然不宜也不应当由行政赔偿义务机关直接执行，而理应诉请人民法院依法执行。

(3)在执行措施上，赔偿义务机关可以采用扣发工资等劳动报酬的执行措施，在扣发的办法上可视追偿对象的实际经济状况和承受能力采用对月工资报酬部分扣发或全额扣发方法。至于人民法院在执行追偿决定时，可以根据实际情况采用行政诉讼法、民事诉讼法所规定的各种执行措施。

(4)在执行活动所适用的具体程序上，行政赔偿义务机关的执行程序应在法律上参照国家行政机关执行行政处罚决定的程序作出具体规定；人民法院对追偿决定的执行严格按诉讼法所规定的执行程序进行。

4．环境行政追偿督促程序

不受制约的权力不避免地会导致滥用或废弃不用。我们在前面所述及的追偿决定程序、救济程序及执行程序固然不失监督和制约环境行政追偿权正确有效行使之意，但这几种程序的监督制约功能侧重于防止追偿权的滥用，而不能对行政赔偿义务机关是否对应受追偿者必须主动行使追偿权、是否存在对追偿权故意或过失废弃不用的情况实施检查监督。我们认为，追偿权的滥用固然危害不少，但追偿权的故意或过失废弃不用也危害不轻，它不但会直接损害国家利益，而且还会使人情执法等不良现象滋生，在实践中导致法律适用的严重不公正，从而破坏法制的统一性、严肃性。因此，在我国追偿程序立法体系中，规定旨在保证追偿权的有效实现或必须行使的督促机制和程序也显得十分必要。

当然，主张建立追偿督促程序的构想，也还基于以下两个方面的考虑：

第一，若无必要的督促程序制约，行政赔偿义务机关废弃追偿权的现象将势所难免。这是因为行政赔偿费用统一由国家财政核拨，通常并不是由赔偿义务机关自己“掏腰包”。当在财政上已支付完国家赔偿费用后，赔偿义务机关往往会认为事已不关己而对追偿问题不了了之，使追偿权形同虚设。再者，行政赔偿义务机关与作为追偿对象的国家工作人员具有直接的上下级隶属关系，且在多数情况下作为追偿对象的国家工作人员就是行政赔偿义务机关自己的工作人员。行政赔偿义务机关在做出追偿决定过程中往往难免受到机关内外复杂的人际关系等的影响。如果不建立必要的督促程序，就极易出现人情执法，导致对该追偿的不予追偿、对该多追偿的予以很少的、象征性的追偿等不公正现象。

第二，我国国家赔偿法对追偿的规定是一种义务性、强制性规定，它明确要求对符合法定追偿条件的追偿对象应当进行追偿，不允许行政赔偿义务机关故意或过失放弃追偿权。因此，如果不建立必要的追偿督促机制和程序来保证国家迫偿权的实现，对应追偿者不予追偿，也有违国家建立追偿制度的本意和目的。