一、行政违法检察监督的必要性

行政机关不作为、乱作为不仅降低工作效率，影响政府形象，损害政府的公信力，而且可能会严重损害人民群众利益和国家利益、社会公共利益，不利于国家的长治久安。因此，加强检察机关对行政违法行为的监督有其必要性：

(一)对行政违法行为进行监督是履行检察机关作为国家法律监督机关的职能的需要

检察机关作为国家的法律监督机关，严格依法监督行政机关正确履行职责，是促进社会公平正义法定职责的重要表现，也是维护国家利益、社会公共利益和人民群众利益的重要保障。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出：“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”，完善确保检察机关针对行政违法行为独立公正行使检察权制度，赋予了检察机关在全面推进依法治国中比较重要的角色与地位。

(二)对行政违法行为进行监督是督促行政机关工作人员提高服务意识、责任意识的需要

行政机关作为国家管理机关，其工作人员肩负着国家赋予的行政执法权，能否正确行使行政管理权，直接关系着老百姓的民生及社会的稳定。检察机关加强对行政违法行为的监督，可以进一步督促行政机关执法人员牢记自身义务，恪守职责，依法行政，有效预防职务犯罪的发生。

(三)对行政违法行为进行监督是新常态下推动社会管理规范化、促进社会有序发展的需要

行政机关各个部门职能不同，涉及社会的领域比较广泛，肩负着社会多方面的公众利益，检察机关加强对行政执法行为的监督可以督促政府各部门明确自身职责、强化服务意识，纠正不规范行为，推动社会管理规范化，为经济社会的健康发展提供良好的法治环境。

(四)对行政违法行为进行监督是树立政府良好形象、提升政府公信力的需要

加强检察机关对行政执法行为的监督，把权力关进制度的笼子里，有助于形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。通过检察机关的监督，可以督促政府各职能部门积极履行自身职责，正确行使行政管理权，使管理权服务于人民群众的利益，有利于共建党群、干群关系，维护党和政府在人民群众中的威信。

二、行政违法检察监督面临的困境

根据近年来的民事行政检察监督数据分析可以看出，民事方面的检察监督占据主要地位，对于行政违法行为的监督则处于边缘化位置，这严重制约了行政违法检察监督作用的发挥。在新的法治环境下，尽管行政违法检察监督正日益引起立法者、检察机关、专家学者及社会公众的重视，但是要真正做到对行政违法行为的监督仍面临主、客观条件的共同制约，这也是我们亟需予以突破的困境所在。

(一)人员配置偏少，业务水平参差不齐

在我国，没有专门的行政违法检察监督部门，而是将民事和行政检察监督合并为民事行政检察监督部门统一行使民事行政检察监督权，一方面，这有助于简化机构设置、整合人力资源，改善机构设置冗杂的现象，另一方面，民事行政检察监督部门又普遍存在人员配置偏少现象，在一定程度上影响了职能作用的有效发挥。

从多数基层检察机关民事行政检察监督部门的人员配置的情况看，一般均在2至3人。由于人员配置数量有限，业务水平参差不齐，加之受传统监督观念的影响，民事行政检察监督更注重民事方面的监督，却往往忽视了对行政违法行为的监督，即便及时改变观念，也存在对行政违法行为进行监督的人力不够的现实局限性。

(二)配套法律规定欠缺，刚性法律支撑不足

1、行政违法行为检察监督的法律依据

(1)《中华人民共和国宪法》第一百二十九条、《中华人民共和国人民检察院组织法》。《中华人民共和国宪法》第一百二十九条、《中华人民共和国人民检察院组织法》第一条同时规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”该条确定了人民检察院是法律实施的监督机关，明确了人民检察院的法律监督属性。《中华人民共和国人民检察院组织法》第六条规定：“人民检察院依法保障公民对于违法的国家工作人员提出控告的权利，追究侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利的人的法律责任。”该法进一步明确了人民检察院作为国家法律监督机关，有权对国家机关工作人员履行法定职责的行为及后果进行监督。

(2)最高人民法院《新行政诉讼法司法解释理解与适用》。最高人民法院《新行政诉讼法司法解释理解与适用》第二十五条规定：有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请抗诉或者检察建议：(一)人民法院驳回再审申请的；(二)人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；(三)再审判决、裁定有明显错误的。人民法院基于抗诉或者检察建议作出再审判决、裁定后，当事人申请再审的，人民法院不予立案。这一规定包含了检察机关监督案件的来源之一即当事人申请，监督方式包括抗诉和检察建议，同时还解决了当事人无限申诉、法院及检察院多头处理的问题。但该项规定的监督对象是法院，并非对行政机关的直接监督规定。

(3)最高人民检察院《民事诉讼监督规则》。最高人民检察院关于《民事诉讼监督规则》第一百一十二条第(四)项规定：“有关单位的工作制度、管理方法、工作程序违法或者不当，需要改正、改进的，人民检察院可以提出改进工作的检察建议。”将人民检察院对行政机关监督的方式、方法具体化，即检察机关在履行职责过程中，发现有关单位的内部管理制度不够健全，容易发生违法情形需要改进措施的，从预防的角度出发，可以提出检察建议。但是这里的“有关单位”的规定相对笼统，监督方式的规定较为单一，而且这一条是附属于《民事诉讼监督规则》中，并不是对行政违法行为进行检察监督的专门性详细规定。

2、行政违法检察监督法律规定的漏洞

根据以上分析的行政违法行为检察监督的法律依据可以看出：第一，《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》的规定是原则性规定，只是从宏观上赋予了检察机关对行政违法行为进行检察监督的职责与权力，至于具体的监督对象、监督内容、监督的方式与手段、监督后果的处理都未做细节性详细规定，这就使得行政违法检察监督在实际操作中缺乏明确的具体依据，检察机关尤其是基层检察机关对行政违法监督缺少强有力的监督手段予以监督，导致监督权威性缺乏刚性法律支撑而大打折扣。第二，最高人民法院《新行政诉讼法司法解释理解与适用》，虽然涉及到了检察机关对行政违法行为的监督内容，但检察机关是通过对法院的行政诉讼审判工作的监督间接予以实现的。对于检察机关监督行政机关的范围、直接方式等内容在最高人民法院《新行政诉讼法司法解释理解与适用》及《中华人民共和国行政法》中都未有明显涉及。第三，最高人民检察院并未制定专门的《行政违法行为监督规则》，以基层检察院的实际操作为例，对行政不规范甚至行政违法行为进行监督时，往往是引用《民事诉讼监督规则》第一百一十二条的规定及其它一些规范性法律文件内容予以处理。可见，对行政违法行为进行检察监督缺乏详尽的、直接性的法律依据。

(三)案源匮乏，监督面临瓶颈

目前，基层检察院的行政违法行为检察监督的案源主要是以依职权发现为主，比例达到80%以上，以行政相对人申请为辅，所占比例不足20%。这在一定程度上显示了基层检察机关干警工作的积极主动性在不断上升的良好现象，但是由于民事行政检察监督部门人员配置较少、监督机制仍不完善，因此，人员精力有限，仅仅依靠依职权发现获取案源难以保证监督职能的真正发挥。

此外，针对行政机关行政执法人员贪污受贿、徇私舞弊等违法犯罪行为，由于社会公众对民事行政检察监督职能了解不足，法律维权意识相对薄弱或者因害怕行政机关的打击、报复而不能、不愿甚至不敢向检察机关申诉的限制，也使得行政违法行为检察监督的案源一直处于较为尴尬的困境之中。

(四)监督机制滞后，缺乏监督系统性

检察机关对行政违法行为的监督，无论是制度设计还是实践操作，在一定层面上都缺乏相应的系统性，监督机制的设立上仍然存在滞后性。

通过分析基层检察机关的行政违法行为监督实践可以看出，在行政违法检察监督的制度设计中，检察机关监督行政违法行为，多是通过监督法院的行政诉讼来实现，也即实现了事后的监督。监督方式的运用上也未有层次性的系统规定，多是检察人员根据现实状况对监督方式的使用做出主观上的决定，这对检察人员的能力与素质提出了考验。随着社会的不断发展，行政执法权不断扩大，行政机关处于强势地位，社会公众在一定程度上成为弱势群体，一旦发生行政违法行为，其危害也比以往要严重的多，而社会公众的力量有限，难以抗衡处于强势地位的行政机关。在这种背景下，对行政违法行为的检察监督如果仅仅停留在事后监督，则会造成许多不必要的社会公共利益的损坏，这显然不符合社会的整体发展趋势，也不利于法治化建设进程的推进，更不利于行政机关公信力的提高，还使得法律的权威性降低。

(五)监督新模式仍在探索，需要寻求制度耦合

鉴于行政违法行为涉及面广、涉及利益关系复杂、危害范围不断扩大等因素的影响，行政违法检察监督应坚持与时俱进，实现监督手段多元化，探索监督新模式的构建与适用。《民事诉讼法修正案》于2013年施行后，学术界与实务届掀起了公益诉讼的热门话题，处于公益诉讼内容之一的行政公益诉讼也开始备受关注。检察机关把行政公益诉讼纳入行政违法行为监督的方式之一，是对监督途径的新探索，对于提升监督能力、强化监督效果具有重要的作用。

但是，目前行政公益诉讼仍处于探索阶段，面对这个新领域，在将民事行政检察制度与行政公益诉讼制度相衔接的过程中，会面临内部因素与外部因素的阻碍，需要我们在制度体系中，寻求两者之间的耦合性，探索检察机关提起行政公益诉讼的理论基础，并以此为契机，完成针对行政违法行为检察机关提起行政公益诉讼的路径构建。