中国制定《海洋基本法》可借鉴日本模式

【关键词】：《海洋基本法》；《日本海洋基本计划》；海洋政策大纲；海洋国土管理

 

【摘要】：《日本海洋基本法》于2007年4月出台，之后又制定了与其配套的《日本海洋基本计划》。由此，日本2005年提出的“海洋立国”的战略方针犹如安上了一副翅膀开始翱翔蓝天。日本将《日本海洋基本法》定位在贯彻落实海洋政策的载体和平台上，因此它并非一般意义上的实体法，也不能归类为一部程序法，应该是规范日本海洋管理的一部组织法。《日本海洋基本法》的制定经过了充分酝酿和讨论，目的明确，结构合理，内容科学，10年来的实践证明是切实可行的，他们的成功做法和经验值得借鉴。

 

【全文】

 

所谓基本法，英语称为basic law，是在一个国家或地区拥有较高法律效力的规范性文件。她的地位仅次于宪法，所以有人称基本法为小宪法。《海洋基本法》，顾名思义是一个国家对本国海洋事务统筹协调的行为规范做出的基础性规定。从其性质和地位而言，《海洋基本法》既不属于一般意义上的实体法，也不能完全纳入程序法系列，应该归类为组织法。如果按照海洋法律体系排序，包括公约、条约在内的国际法、宪法、基本法、单项法、地方法律……其应该仅次于宪法，高于单项法排在第三位。《联合国海洋法公约》问世以后，世界各国相继推出了《海洋基本法》，尽管名称或称谓各有不同，但内容大致相同。其中，邻近国家日本2007年4月20日国会通过的《日本海洋基本法》[1]，值得我们认真研究和借鉴。日本从20个世纪80年代初就提出要制定《海洋基本法》，人们对《海洋基本法》的认识和理解也经历了一个漫长的认识过程。刚开始时，众说纷纭莫衷一是，甚至进行过激烈的讨论和辩论，走过一段弯路。有人把《领海毗及连区法》作为《海洋基本法》看待，后来随着学界和政界的深入研讨，终于取得了共识。最后，把《海洋基本法》定位为贯彻落实国家海洋战略和海洋政策的载体和平台。近10年来的实践证明，《日本海洋基本法》在贯彻落实国家海洋政策和实现海洋战略目标—海洋立国方面的确起到了积极的推动作用。

 

一、《日本海洋基本法》出台准备充分

 

在《日本海洋基本法》出台之前，作为民间机构的“海洋政策研究财团”主动组织专家学者编写了《海洋与日本：21世纪海洋政策建议》（简称《建议》），并于2005年11月18日呈送时任内阁官房长官的安倍晋三，同时公布于众。2006年2月6日，“海洋政策研究财团”又在东京举行了有200多人出席的以介绍《建议》为主要内容的报告会，引起了日本社会各界的强烈反响。《建议》作为民间给政府提出制定的日本海洋政策的构思和框架，分设三大部分，八个领域，三十五个小项，翻译成中文约一万字。此《建议》是由日本12名专家组成的“海洋与海岸带研究委员会”在经过两年多国内外调研、讨论的基础上撰写而成的。原日本防卫厅次官，时任“海洋政策研究财团”[2]会长的秋山昌广[3]，“海洋政策研究财团”常务理事寺岛纮士[4]分别为《建议》作序和撰写后记。秋山昌广会长在序言中指出：日本是个依赖海洋程度很高，其发展离不开海洋赐给的优越条件和环境的国家。世界海洋格局已经发生很大变化，各国都在大幅度地调整为实施海洋管理和可持续发展的综合性海洋政策，日本应该紧跟时代步伐抓紧时间制定海洋政策。寺岛纮士常务理事在后记中，首先从《联合国海洋法公约》诞生后国际形势发生变化以及世界各国采取相应措施，引发国际海洋秩序巨大变动的视角，阐述了日本制定综合性海洋政策的必要性和重要性，然后介绍了《建议》编写组织形式、撰写过程以及主要内容等。最后，他呼吁全社会对《建议》给予高度理解和大力支持，并立即行动起来为实现既定目标而努力奋斗。

 

二、《日本海洋基本法》制定建议科学合理

 

（一）海洋政策大纲

 

《建议》第一部分是海洋政策大纲的制定。它作为日本制定未来海洋政策主要框架的整体构思，可以认为是整个海洋政策建议的主干，设计好坏直接关系到海洋政策制定成败以及出台后能否有效推行，目前至少可以认为它是《建议》的价值所在，是一个举足轻重的章节。专家们认为要从明确基本思路、构建推进海洋政策框架、强化课题研究机制、加强伙伴合作关系以及加大对海洋宣传教育研究力度五个方面进行深入思考。在“明确基本思路”部分，建议在“海洋政策”开头必须开宗明义表述清楚其基本理念以及海洋管理方针。在“构建推进海洋政策框架”部分，需要明确三个方面。首先是制定作为海洋管理基本法律制度的《海洋基本法》。其次是组建综合推进海洋政策所需的行政机构。第三是必须建立海洋管理必不可少的海洋信息机制。“在强化课题研究机制”部分，专家们列举了“构建专属经济区和大陆架管理框架”“确立海洋安全保障体系”“海洋环境保护保全和恢复制度的推进”“顾及海洋生态系统的海洋资源开发推进”“加强构建统筹海岸带管理系统力度”以及“推进防灾减灾”等六个有待研究的领域。

 

（二）《海洋基本法》的轮廓

 

《建议》第二部分为建立制定《海洋基本法》推进体制重点阐述了所要制定《海洋基本法》的轮廓以及应该组建何种行政机构才能使该法得以贯彻落实。《建议》编写者认为《海洋基本法》应该由三章组成。

 

第一章是总则。主要表述立法目的、基本理念和社会团体、企事业单位、国民的责任和义务。基本理念着重突出三个方面：一是海洋可持续开发利用；二是引领国际海洋秩序和国际协调；三是综合性海洋管理。

 

第二章是推行海洋政策的基本策略。其中包括有关海洋调查、保护、开发利用以及管理的施政方针，海洋基本计划以及基本方略等。本章强调三点：一是科学理解和认识。制定海洋政策必须基于对影响海洋环境的自然、社会、经济过程得出的科学理解和认识。同时，决策者必须在获取可使海洋资源得到正确管理的科技和信息的基础上才能作出政策决定。二是市民参与。在制定和实施海洋政策过程中，应该注意确保以市民为首的涉海人群广泛参与机制的同时，还要确立能使市民主动积极投身于海洋管理的海洋信息公开和便于信息选择的机制。三是基于生态系统的管理。对海洋以及海岸带资源必须进行适当管理，要反映包括人以及人以外种群，乃至它们生活环境在内的生态系统所有构成要素间的关系。

 

第三章是国家推行海洋政策的组织机构。专家们认为推行以《海洋基本法》为轴心的综合性海洋政策，需要组建承担政策起草和实施的行政机构。同时，为有效实施综合性海洋政策，必须排除纵向切割和过细分工的弊端，推行联手合作和协调机制。此外，建立将有识之士的真知灼见和智慧引入政策的机制。主要有三个方面：一是组建推行海洋政策的行政机构；二是设置海洋咨询会议；三是与地方公共团体、众多相关者协调的商议机关等。日本海洋行政机构框图及其说明如图1所示。

 

1.设置海洋阁僚会议

 

推行综合性海洋政策需要各省厅间的密切配合，内阁设置海洋阁僚会议对其进行协调。海洋阁僚会议由承担海洋行政事务的各省厅大臣组成，内阁总理大臣亲自掌控。

 

2.任命海洋大臣

 

目前政府机构内没有设置承担推行综合性海洋政策的部门，建议增设特命海洋事务大臣。海洋大臣要掌管包括海域部分在内的国土形成计划、海运和船舶以及港湾、大范围管辖海域巡航和救助等各种海洋行政事务。

 

3.设置海洋政策统筹官以及海洋政策推行室

 

内阁总理府设置负责海洋事务的政策统筹官，统一组织跨越涉海省厅的政策课题研究。同时，设置海洋政策推行室，在政策统筹官的指导下，负责推行海洋政策事务。

 

4.设置涉海省厅联络协调会议

 

为辅佐海洋阁僚会议，顺利推行综合性海洋政策，设置涉海省厅联络协调会。现有的海洋开发省厅联络会议，大陆架调查和海洋资源等省厅联络会议等一并置于此会议之下。

 

5.设置海洋咨询会议

 

为积极主动将有识之士的真知灼见和智慧引入政策，设置由内阁总理大臣、海洋大臣以及有识之士组成的海洋咨询会议。

 

（三）海洋国土管理与国际协调

 

《建议》第三部分为海洋国土管理与国际协调。本部分涉及上述海洋政策大纲所列六个研究课题以及“建立海洋管理信息机制”“推进实现综合性海洋政策的研究教育和宣传”等八个领域。

 

在构建专属经济区以及大陆架管理框架部分，专家们认为应该体现以下内容：构建专属经济区以及大陆架管理体制；制定符合海域特点的管理计划；加强外海孤岛及其周边海域的管理。

 

在确立海洋安全保障体系章节里，专家们认为：日本已将专属经济区和大陆架纳入国土计划的对象，但该海域的安全保障体系尚未确立。正确应对管辖海域的各种威胁和犯罪行为刻不容缓。另外，解决海上运输线的海盗袭击和海上恐怖等威胁等问题也迫在眉睫。建议：确立海洋“国土”安全保障和推进海上运输安全保障体系。

 

在推进海洋环境保护保全和恢复章节里，《建议》要求政府编制海洋政策时应该考虑以下几个方面：构建海洋环境保护保全和恢复的环境影响评价系统，推进海洋生态系统以及生物多样性保护，推进珊瑚礁藻场的保护保全和恢复。

 

在推进兼顾海洋生态系统的海洋资源开发部分，专家们提出以下建议：加强渔业合理捕捞的管理；加强世界渔业资源保护措施；促进海洋微生物和遗传因子资源的研究开发；促进能源和金属矿物资源开发。

 

在加强构建统筹海岸带管理系统的机制章节里，专家们认为：海岸带像一根自然的针线连接着海和陆，针对目前适用行业实体法重叠交叉的海岸带管理，今后应该着力推进通过实施主体间的互动，统筹安排和集中解决问题，建立行业信息共享和向社会公开信息等综合性大视野的海岸带管理模式，同时还需要制定新的法律制度，进一步推进构建统一的海岸带管理系统。建议：构建地方主体的海岸带圈管理系统；构建市民参与系统；加强与内河流域圈管理的合作；建立特定封闭性海域的综合管理体制。

 

关于推进防灾减灾方面，专家认为：地震引起的海啸将造成巨大的灾害，应该尽早做好国家级防备，强化海岸带防灾功能。同时，地球变暖造成海平面上升和台风大型化，今后风暴潮等带来的危害将更大。建议：尽早制定区域防灾计划；落实防灾减灾教育和训练。

 

在建立海洋管理海洋信息机制方面，《建议》认为：日本的海洋和海岸带具有范围广和多样性的环境特点，为制定综合性海洋政策和实施管理，应该加强收集海洋和海岸带信息。建议：确立海洋信息收集的国家战略；强化海洋信息管理功能；构建统筹海洋调查观测监视系统；构建区域海洋信息网络。

 

在推进实现综合性海洋政策的研究教育宣传一节里，专家们认为：为实现海洋可持续开发，需要所有国民自觉、积极地行动起来，关心海洋，加入海洋环境保护、保全和恢复的行列之中。同时，培养必要的人才。此外，还要推进海洋科技研究。建议：扩充海洋教育；推进海洋管理研究教育；推进普及宣传；推进海洋科学技术研究。

 

三、日本制定《海洋基本法》的经验值得借鉴

 

（一）《建议》反映了日本国民强烈的海洋意识及其对策愿望

 

《建议》是在“海洋政策研究财团”的支持下组织有关专家学者经过两年多的努力编撰的，完全来自于民间自觉、自发的行为。这不是完成一项一般的科研项目，先调查研究，后归纳整理，再撰写成文之后一交了事。而是普通国民基于其强烈的海洋意识和对国际海洋格局发生巨大变化的深刻认识，强烈要求政府认清形势，审时度势，紧跟时代步伐，抓紧时间制定符合国情和顺应时代潮流发展的海洋政策的“请愿书”。以秋山昌广和寺岛统士为代表的日本民间人士抱着强烈的责任感和进取心，付出巨大心血组织人员编制了上述《建议》。他们要求政府制定海洋政策的理由如下。

 

第一，日本要发展离不开海洋。目前50％的国民居住在沿海地区、40％的动物蛋白摄取来自水产品、99％的进出口货物依靠海运。然而近几年来，海洋环境恶化、资源减少、海域竞相利用、海上运输线存在潜在危害以及自然灾害频发等，使国民的生存环境和条件受到严重威胁，作为海洋国家的日本应该谋求从根本上解决问题的对策。

 

第二，被称为“海洋宪法”的《联合国海洋法公约》1994年生效以来，世界海洋秩序发生了翻天覆地的变化，海洋不是过去那种处于中立的缓冲地带，海上划界直接成为国界的时代已经到来。世界各国针对这些结构性变化，正在扎实推进海洋综合管理的各项措施，一贯以经济实力和科技能力称雄于世界海洋的日本，如果墨守成规，按部就班，就有可能落后于世界范围内推进的海洋管理进程，将永远失去发展的机会。

 

日本民间对世界海洋格局变动十分敏感，他们抱怨政府对国际形势变化反应迟钝，认识到政府行政序列内没有设置专司海洋事务的机构，也没有建立海洋管理机制，久而久之日本将会吃大亏。他们抱着实现真正海洋立国的雄心大志以实际行动编写《建议》来感动政府，敦促政府，鞭策政府尽快制定指引日本未来海洋发展的纲领—海洋政策。

 

（二）《建议》内容丰富，契合实际，突出重点，反映了时代特征

 

首先，作为海洋政策建议，作者在撰写前于世界范围内进行过充分调查研究，吸取了不少各国有益的经验。所以《建议》的整体结构比较合理，内容丰富，契合实际，重点突出，它不是一两句空洞无物的标语式口号，而是有实质性内容的意见。从明确三个方面的海洋政策理念，制定基本法作为落实海洋政策的载体，到设立专司海洋事务的行政机构和任命海洋事务大臣等具体措施，使人深受启发。

 

其次，制定未来的海洋政策不能一锤定音，而是面临着许多前所未有的难题，必须立题研究，《建议》中列举了“构建专属经济区和大陆架管理框架”等六个亟待解决的问题，考虑得十分周到，并且符合日本实际情况。另外作为建议，应该说第三部分“海洋国土管理与国际协调”对八个领域进行详细解说也很有参考价值。提出了许多新思路，新想法，值得借鉴。譬如日本虽然将专属经济区和大陆架纳入国土形成计划内，但是在管理上存在一系列需要解决的问题，提请政府在制定海洋政策时务必考虑充分。对外海孤岛和形成国界的孤岛及其周边海域管理的观点应该写进海洋政策并明确其地位。实现真正的海洋立国目标，必须由国家海洋政策支撑，制定和实施海洋政策必须动员民众，宣传民众，教育民众，以及依靠科技进步。上述观点给日本政府制定政策者起到提醒作用。

 

（三）借鉴他山之石及早制定中国的海洋战略和海洋政策

 

《建议》敦促日本政府抓紧时间制定未来海洋政策，也提醒了我们及早组织有关部门着手制定中国的海洋战略和海洋政策。没有战略方针和海洋政策的指引，在国际竞争日益激烈的当今时代，发展中国海洋事业只是一句空话。我们在缺乏理论指导下的海洋管理出现过这样那样的问题，留下了不少后遗症，譬如在南海、东海与邻国划界问题上出现于我不利的倾向。21世纪是海洋世纪，这不是一句空话，需要举国上下团结一致，努力奋斗，才能最大限度地开发利用海洋，造福子孙后代。制定海洋政策的过程本身就是很好地深入调查研究，分析国际国内形势和实际情况，学习和借鉴他人经验的过程。制定和出台海洋政策能起到统一认识，规范行为，指导实践，辨别是非的作用，当前中国海洋事业正处于较好的发展时期，需要及时出台符合国情，顺应时代潮流的海洋战略和海洋政策。《建议》是我们不可多得的“Morning Call”—叫早。

 

按照日本的做法，制定《海洋基本法》的目的是为了落实海洋政策。同理，中国制定《海洋基本法》首先必须明确中国的海洋政策。中国最早于2003年由国务院提出建设海洋强国的口号，10年之后，2013年党的十八大报告中正式确认海洋强国战略。中国提出要实现海洋强国的目标，与日本2005年提出的海洋立国十分相似。不过，日本提出海洋立国战略目标之后，紧接着出台了《日本海洋基本法》，以及与其相配套的《日本海洋基本计划》等，于是原本看起来可望不可及的海洋立国战略目标落地生根，一步一个脚印地向前推进。日本的成功做法和经验，我们应该借鉴。

 

有人说《海洋基本法》类似一个小宪法，她的法律位阶比较高，其结构和内容不同于一般的实体法和程序法。她作为海洋领域法律位阶最高的规范性文件，必然不是如单项法那样只是明确管辖对象、管辖范围以及实施程序等，而是明确海洋管理的组织结构，目标任务，职责范围等。也就是帮助政府贯彻落实海洋政策和实现海洋战略目标，具体地讲是为国家海洋管理提供了组织保障。中国改革开放30多年来，国内外形势发生了翻天覆地的变化，党的十八大四中全会提出了全面推进依法治国的指导方针，制定《海洋基本法》适逢时机。治国理政，海洋管理离不开建章立制，迄今为止人大常委会通过的海洋法律有10多部。但是，仔细推敲还不乏有法律尚未覆盖到的空白领域，没有法律法规支撑，海洋管理没有依据，后果可想而知。即使在已经出台的海洋法律中，为数不少的法律长期无人过问，没有科学评价，没有及时修订成为摆饰。在海洋管理实践中出现了这样那样的问题，无人过问，即使出现严重问题甚至错误也无人承担责任。南海仲裁案持续长达3年6个月，这是一场法律、政治、军事、经济纵横交错的综合性国际较量，情况错综复杂，形势瞬息万变。对此，我们竟然没有统一组织，统一指挥，统一部署进行应对。任其自然，零打碎敲，毫无章法，被动挨打是不可避免的。更令人遗憾的是，事后也没有总结评价，吸取经验教训，发现问题找出缺点及时加以改进，以防错误重犯，再度吃亏。2015年10月以来，美国军舰四度故意入侵中国南海岛礁12海里领海，没有一个部门出来承担责任，也没有人想办法阻止美军继续入侵。中国海洋维权执法体制改革，从2013年3月中编办宣布改革方案以来已经过去将近4年。十九大召开在即，之后新一轮的海洋管理机构改革方案必将出台，但是4年前的改革方案至今没有落实到位。对这种尴尬的局面也没有人过问或加以纠正。长此以往，中国海洋维权执法效率和质量必将受到严重影响。众所周知，中国海洋维权执法存在战略方针不明、管辖海域不清、法律依据不全、体制机制不顺、人员装备不适以及理论基础不牢等六个瓶颈问题，严重影响海洋维权和海洋管理效率的提高和健康发展。但是，长期没有人过问已经成为海洋管理的“烂尾楼”，它像人一样久病不治，将会逐渐变形，变态，变弱。《海洋基本法》是为贯彻落实海洋政策和实现海洋战略目标，规范中国海洋管理行为的组织保障，其问世可以改变目前粗放型、不入流的海洋管理模式和现状。有鉴于此，中国制定《海洋基本法》已经迫在眉睫。

 

【注释】：

作者简介：郁志荣（1952-），男，上海浦东人，浙江海洋大学经管学院客座教授，中国太平洋学会副秘书长，中国海洋发展研究会研究员，原中国海监东海总队副总队长，E-mail： yuzhirongdhzd@ 163. com；全永波（1971-），男，浙江舟山人，浙江海洋大学经管学院教授，E-mail： 609049958@ qq. coma

 

[1]《日本海洋基本法》（2007年4月27日法律第33号）共4章，包括正文38条以及附则2条。

[2]海洋政策研究财团为日本知名的海洋战略智库，2016年4月1日“笹川和平财团”与“海洋政策研究财团”合并，两财团正式合并后，沿用“笹川和平财团”名称，承继所有“海洋政策研究财团”的权力义务。

[3]秋山昌广，1964年毕业于东京大学，获法学学士学位。他长期在日本防卫厅工作，曾参与制定重大防卫政策建议。秋山退休后，任日本海洋政策研究财团会长、日本立教大学教授，对于日本的国防政策，海洋政策，仍然具有重要影响。他长期与中国政府、军队和学术界进行了广泛的交流和接触。

[4]寺岛纮士，曾担任海洋政策研究所所长。海洋政策研究财团常务理事，“笹川和平财团”与“海洋政策研究财团”合并后寺岛纮士出任新财团的常务理事。