安全事故调查领域三大问题待解：报告无签名违法

人命关天，安全至上。

 

“坚决遏制重特大事故发生，切实保障人民群众生命财产安全。”李克强总理在今年的政府工作报告进一步明确政府在2017年的工作重点任务之一。

 

值得欣慰的是，近年来的安全事故发生总数呈现下降趋势。今年召开的全国安全生产工作会议上透露，2016年全国共发生各类事故6万起、死亡4.1万人，同比分别下降5.8%和4.1%。发生较大事故750起、死亡2877人，分别下降7.3%和9.1%。发生重特大事故32起、死亡571人，同比分别下降15.8%和25.7%。煤矿、烟花爆竹、道路运输、铁路运输等行业领域实现事故起数和死亡人数“双下降”；化工、工贸、铁路运输、航空运输未发生重特大事故。

 

成立相关事故调查组、做出事故调查报告、政府或有关部门批复，随后依次追究相关当事人的行政责任，甚至是刑事责任，已成为安全事故发生后的标准动作。

 

然而，近年来，事故调查报告内容不规范、政府对事故调查报告的批复因程序违法被法院撤销、事故调查适用法律错误的情形时有发生，不仅有损政府公信力，而且严重侵害了人民群众的合法权益。

 

无签名违反法律法规

 

2月21日，山东省淄博市安全监督管理局公布《淄博嘉周热力有限公司“11·8”较大爆炸事故调查报告》。这起事故造成5人死亡，6人受伤，直接经济损失约1000万元。事故调查报告认定，该事故是一起较大生产安全责任事故，报告对16名相关责任人和7家单位(或个人)提出处理建议，其中5人被追究刑事责任，11人受党纪、政纪处分。

 

同一天，淄博市安全监督管理局还公布了另一份调查报告——《淄川区西河镇荒山造林工程“11·6”较大车辆伤害事故调查报告》。

 

两份报告均没有相关成员签名。事故调查报告无签名的情况不单单发生在山东。北京市安全生产监督管理局负责调查的多起案件，同样存在此类情况。比如，北京古船福兴食品有限公司“10·1”坍塌事故调查报告、通州区新华大街京杭广场1号住宅商业楼“1·7”较大生产安全事故调查报告、北京密云华鑫水电技术开发总公司昌平“1·11”较大生产安全事故调查报告等均没有成员签名。

 

记者查阅公开资料发现，江苏省苏州昆山市中荣金属制品有限公司“8·2”特别重大爆炸事故调查报告、天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故调查报告等事故调查报告中，文尾均有调查组的签名，而由地方主管部门负责进行的事故调查往往都没有相关签名，也没有调查组成员签名。

 

“根据《生产安全事故报告和调查处理条例》的有关规定，事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。如果没有调查组成员的签名，调查报告实际上是存在瑕疵的，或者说是没有遵守国家法律法规的相关规定。”行政法领域专家、北京大学法学院教授湛中乐在接受《法制日报》记者采访时表示，存在瑕疵或者具有违法性的调查报告即使被政府批复，当事人也可以通过行政复议或行政诉讼的途径申请撤销。

 

湛中乐同时表示，事故调查报告往往经过政府批复后才会对相关当事人产生效力，在报告被批复前，即使调查报告存在瑕疵，当事人往往难以主张权利，当事人只能等到政府作出批复后，才能走行政复议或行政诉讼的救济途径。这实际上暴露出目前对当事人的救济途径比较缺乏。

 

批复不完整或被撤销

 

按照规定，事故调查报告经政府批复后，追责程序随即启动，包括对有关当事人的行政追责和行政处罚。

 

然而，近年来一些地方政府对事故调查报告部分批复时，往往简单表述为“原则同意事故调查报告对事故原因、责任分析及处理建议”，批复内容不完整的情形较为常见。因批复内容不完整，被法院不认可的案例时有出现。

 

王火平诉浙江省舟山市人民政府关于“3·13”YUANTONG轮移泊作业海上沉船事故调查报告的批复案件就属于此类情形。

 

在此案审理过程中，法院认为，涉案事故调查报告对事故基本情况、事故发生经过及救援情况、事故发生原因和性质、事故责任认定及处理建议、安全防范措施均作出认定和建议，但被诉批复仅简单表述为“原则同意事故调查报告对事故原因、责任分析及处理建议”，反映不出其是否对事故调查报告中的其他内容进行了审查，批复内容不完整。

 

公开资料显示，上海市人民政府在对《关于上海环城再生能源有限公司“12·5”较大爆炸事故调查报告》批复时，同样只对上海环城再生能源有限公司“12·5”较大爆炸事故性质的认定、对相关责任人的处理建议和提出的事故防范措施明确同意；在对《上海志卓成套机械设备有限公司“1·13”较大爆炸事故调查报告》批复时，同样只对上海志卓成套机械设备有限公司“1·13”较大爆炸事故性质的认定、对相关责任人的处理建议和提出的防范措施明确同意。

 

“政府的批复是对事故调查报告的一种确认或转化，如果只是部分同意，应就不同意的部分作出解释和理由说明。”湛中乐说，政府在批复时应对事故调查报告进行全面审查，而不应仅仅是对个别内容进行选择性认定。

 

中央民族大学法学院教授熊文钊认为，无论是调查报告的签名问题，还是批复内容不完整情形，政府的批复如果被法院撤销，将是一个十分复杂的问题，比如已被追责的相关当事人可以主张行政赔偿。

 

适用法律错误引诉讼

 

《生产安全事故报告和调查处理条例》明确规定，特别重大事故以下等级事故的报告和调查处理，有关法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定。

 

“安全事故发生后的调查程序，究竟该适用《生产安全事故报告和调查处理条例》，还是《特种设备事故报告和调查处理规定》，也是当下事故调查中一大难题。”湛中乐说，特种设备事故与一般的安全事故，在调查主体上有较大区别。重大的特种设备事故，由国务院特种设备安全监督管理部门会同有关部门组织调查组进行调查；重大的安全事故，则由事故发生地省级人民政府负责调查。如果适用错误，不仅会耗费大量社会资源，而且往往衍生一系列问题。

 

近日，甘肃省高级人民法院对外发布2016年度全省十大行政审判案典型案例。位居榜首的“上海至圣工程机械有限公司(简称至圣公司)诉甘肃省质监局不履行法定职责案”，实际上正是因此前事故调查适用法律错误引发的二次诉讼。

 

2011年10月10日，至圣公司出租给甘肃龙宝风电工程有限公司的起重机在吊装过程中倾覆，造成5人死亡1人受伤的事故。随后，酒泉市安监局成立事故调查组，并作出调查报告，认定至圣公司作业人员违章操作，至圣公司安全生产管理不到位，安全制度不落实，对事故发生负有安全生产管理责任。

 

酒泉市政府批复该调查报告后，安监局依据报告内容作出行政处罚。至圣公司不服，遂起诉至法院。

 

在诉讼中，至圣公司主张公司安全制度健全、没有违章操作，且有证据证明，涉案起重机设计性能虚高、机件焊接不实，起重机自身缺陷是事故的直接原因。同时，至圣公司认为事故是特种设备事故，应适用《特种设备安全监察条例》及《特种设备事故报告和调查处理规定》，调查主体应为甘肃省质量技术监督局，此前的事故调查适用法律错误。

 

据此，至圣公司认为，事故调查报告不仅事实认定错误，而且事故调查和处罚程序严重不合法，对公司的处罚没有依据，请求法院予以撤销。

 

法院最终支持了至圣公司主张，判决撤销安监局的行政处罚决定。据此判决，酒泉市人民政府随即撤销此前对调查报告的批复，并认为此次事故应由省质监局会同有关部门组织事故调查组进行调查。

 

随后，国家质检总局与甘肃省质监局因该案的调查主体产生争议，然后才衍生出2016年度十大典型案例之至圣公司诉甘肃省质监局不履行法定职责案。

 

有业内人士表示，至圣公司诉甘肃省质监局不履行法定职责案虽然败诉了，但起码明确了该案应由国家质检总局组织调查。值得反思的是，事故发生已近五年之久，但仍未有生效的事故调查报告。

 

“事故调查适用法律错误问题值得警惕，因为如果发生错误，往往将重新成立调查组，不仅会耽误事故调查的宝贵时机，而且不利于对当事人合法权益的保障。”湛中乐说。

 

此外，在对事故涉案人员的刑事责任追究上，中国律师学院兼职教授、全国律协政府法律顾问委员会马维国认为，“司法调查机关不应以调查报告为唯一的起诉依据，应依法公正、客观处理案件，对于涉案人员提出无罪的辩解，以及辩护律师提出涉案人员依法不应追究刑事责任的意见，必须依法逐项予以核实。在事故原因认定上有严重分歧时，应主动重新进行调查及司法鉴定，以厘清事故真相和责任归属，罪证不足的应依法不予起诉，以免浪费司法资源，避免冤错案的发生”。