农村宅基地及房屋财产权益实现问题研究

论文提要：

 

农村居民依据集体经济组织成员身份，获取规定的宅基覅使用权，并且农民在属于自己的宅基地上构筑的房屋。宅基地使用权以及所建房屋是绝大多数农民的一项重要财产，但是现行法明确禁止宅基地使用权抵押，房屋流转受限，这在在很大程度上制约了财产权益价值功能的体现。原有的农村宅基地适使用权以及房屋的保障功能设计已经不能满足当前农村居民的价值追求，同时宅基地所有权人的权利也难以体现。在“保障农户宅基地用益物权”的政策指引下，有的地区试点突破上述规则限制，农民所有房屋抵押权也就取得了“房地一致”原则之下的合法性。对于保护抵押权权益也有较好的现实意义。上述两项财产权益处置时受让人的范围不应以本集体经济组织成员为限。他人受让农民住房财产权时，可以采取仅取得房屋所有权，同时取得宅基地使用权租赁权的方法。原抵押人仍然可以基于宅基地使用权的出租而取得相应收益，以保障其基本住房权利。财产的处置中涉及宅基地使用权的收益应在国家、集体、农民之间合理分配。本文将就上述想法与实践展开论证。

 

主要创新观点：

 

从宅基地使用权的法律规定中了解这项制度的特征，分析我国在制度构建及法律规定中所体现的价值选择。对本集体经济组织成员权利的一种保障、资源的一种内部保护,防止本集体经济组织内的宅基地的非内部流转。在这样的制度特征与价值选择下，我国宅基地使用权取得中存在的问题，现实及司法实务中，农村宅基地的抵押、出租，农村房屋抵押、买卖的案例屡见不鲜，甚至有的转、受当事人间为了规避法律采取阴阳合同，这使得农村宅基地及所建房屋抵押、买卖等违法问题乱象丛生。司法工作中法院在在处理农村房屋转让、抵押中亦是寻求合乎法律与矛盾解决的平衡点。通过历史价值与现实中村民、集体组织、国家治理的价值选择与追求对比，本文认为应当在法定租赁权等合理制度下构建符合各方价值追求的宅基地使用权与房屋处分权制度。尊重各方的利益追求。

 

正文：

 

一、农村宅基地使用权及农村房屋法律规定及概念理解

 

法律概念是法律体系中的重要组成部分，是具有特殊功能的法律要素,在法律的制定、适用等方面具有重要的作用。现代国家法律体系的构建,离不开一套符合逻辑、完整的法律概念体系。本文研究农村宅基地及建在宅基地上房屋财产权益问题不可回避的需要清楚相关的农村宅基地使用权等概念。我国关于“农村宅基地使用权”这一内容的规定较为分散，我国《宪法》、《土地管理法》、《担保法》等多个法律法规都有涉及。其中《物权法》的规定中宅基地使用权成为用益物权的重要内容。结合上述法律法规的具体规定，本文现对“农村宅基地使用权”概念进行以下分析理解:

 

首先是农村宅基地使用权权利主体身份的特殊性。农村居民作为本集体经济组织成员这一特殊身份才具有原始取得宅基地使用权的资格。非本集体内的成员除法律特别规定外,不得在本集体内申请宅基地。我国上述规定是对本集体经济组织成员权利的一种保障、资源的一种内部保护,防止本集体经济组织内的宅基地的非内部流转，影响宅基地使用权设立的价值追求；另一方面在现有制度设计下有助于农村和城镇的规划与管理，宅基地使用权制度设立初期，在维护农村社会经济稳定，促进城市发展起了重要的作用。

 

其次生存与生活的保障性是宅基地使用权制度设立的价值追求。一方面，农村宅基地使用权是基于本集体经济组织成员身份而无偿获得、长期使用。这一制度体现出来的特征包括具有福利性、无偿性、长期性。农村居民基于法律规定，在符合法律规定的条件是，便可以申请宅基地使用权，而不需要的支付费用。恰恰是这种无偿导致现实中有的村民基于自身生活需要、或者他人需求时违反规定标准，扩大宅基地用地面积，超标准建房。因为违规建房的后果有的只是罚款了事。可以说在无偿性与福利性的保护下造成了一定资源的浪费。另一方面，农村宅基地使用权之所以存在上述多种属性是为了对农村居民的生存、生活的形成一种保障。当初国家法律之所以规定要给农村居民依其身份分配一份宅基地，其最主要目的也不过就是要保障农村居民“居者有其屋”，多占宅基地的情况并不多见。农村宅基地作为一种要素，形成的对农民生活的保障，虽然不是农村社会保障的内容，但是它对农民的价值不言而喻。比较城镇商品房具有期限限制、有偿性,农民对于这种受法律保护的宅基地使用权当然是欢迎的。农村居民房屋的所有权与宅基地使用权的关系还体现在房屋损毁灭失，却不影响宅基地使用权的享有,使用权人可以在原有宅基地上重新建造房屋,即使宅基地被征收后,集体经济组织成员有权要求本集体再批给其相应的宅基地，宅基地使用权的福利性特征体现明显。

 

再者农村宅基地使用权在权利内容方面的限制性。我国法律规定集体经济组织成员对其依法取得的宅基地享有占有、使用、处分的权利。宅基地上所建设的房屋及附属设施在不侵害他人、集体、国家利益的前提下受法律保护。上述内容体现了权利享有的一面，但是在宅基地使用权的处分方面的却是受到了限制。我国法律法规对宅基地使用权的流转采取了较为严格的规定，农村宅基地使用权不能脱离其上的房屋单独流转。因为宅基地与地上房屋分属不同的主体，同时考虑宅基地使用权的无偿性、保障性、“一户一宅”等因素，农村宅基地使用权的出租、抵押等而被禁止，即使在农村房屋所有权转移时,农村宅基地使用权随之转移是有转移对象为本集体经济组织成员的前提限制。宅基地使用权制度建立初期因城镇化率较低、人口流动少所产生的矛盾较少、问题不突出。

 

最后宅基地使用权的客体及宅基地分属不同权利主体。农村宅基地使用权的客体指本集体所有的土地,其土地的所有者为农村集体组织，符合法律规定的农村居民经过申请，可以取得宅基地的使用权。集体所有的宅基地由本集体经济组织成员长期使用，此处可以理解为何法律规定的是农村居民享有宅基地使用权，而非宅基地所有权。

 

综合上文对农村宅基地的法律规定以及其性质、特征的了解,本文认为农村宅基地使用权是指农村居民作为本集体经济组织成员特殊身份而依法取得的集体经济组织所有的宅基地，并对宅基地享有占有、使用和有限制处分的权利。

 

房屋与土地是不可分割的一个整体，本文所述农村房屋是农村居民建在其依法取得宅基地上的栖身之所。建在集体所有的宅基地上的房屋是农村居民财产的重要组成部分。但是如上所说的不论是宅基地使用权权能范围的严格限制性，还是房地权属主体不一致性，都对农村居民宅基地使用权及房屋财产权利行使及价值实现产生了影响。《土地管理法》第62 条、国土资源部下发的《关于加强农村宅基地管理的意见》中对“一户一宅”的规定与强调是对农村居民宅基地使用权的保护性规定。但是现实中“一户一宅”硬性规定存在的问题已经较为明显，“一户一宅”的规定，在农村人口不断减少的现在，农村户口数量不减反增，农村宅基地占用面积亦是未减反增。另外，我国《担保法》和《物权法》中规定宅基地使用权不能进行抵押、出租等流转，但是对于农村房屋的抵押，均未做出规定，这是法律在两种所有权不可分离的情况下对矛盾的一种回避。反观现实及司法实务中，农村宅基地的抵押、出租，农村房屋抵押、买卖的案例屡见不鲜，甚至有的转、受当事人间为了规避法律采取阴阳合同，这使得农村宅基地及所建房屋抵押、买卖等违法问题乱象丛生。司法工作中法院在在处理农村房屋转让、抵押中亦是寻求合乎法律与矛盾解决的平衡点。

 

二、农村宅基地及其房屋法律规定的制度价值取向

 

（一）现有农村宅基地及其房屋制度构建历史价值取向

 

上世纪50年代，英国著名发展经济学家刘易斯对二元经济理论进行了系统性阐述。二元经济理论中，发展中国家农村中以农业为主的传统部门存在农业剩余劳动力向非农化的转移，这种劳动力向城市中以制造业为主的现代化部门转移，逐步实现着二元经济向现代经济转变。二元经济思想认为发展中国家经济发展经过资本、劳动力、工资的转化，逐步实现由二元向一元的转变。

 

我国过去至今作为最大的发展中国家，新中国成立后，伴随着二元经济理论的发展我国也逐渐形成的典型的二元结构。我国的二元经济结构可以通过比较劳动生产率、二元对比系数等来观察其不同时期的结构强弱。在计划经济时代，人口、资源流动性不强，同时受政策等因素影响，城乡流动受到限制，我国的二元经济特征明显。工业基础薄弱情况下，为了快速实现工业化，政府主动介入其中，促使社会资源向工业、城市倾斜，将农村剩余、劳动力等资源向城市转移，工业迅速发展，城市建设规模不断扩大。随之而来产生的是城乡发展差距明显、城市居民与农村居民收入差距扩大。当前破除二元结构，实现城乡一体化、促进工业反哺农业、城市支持农村，完善对城乡人口、资源流动管理是我国的具体实际。即使近年来我国努力从户籍、养老保险等方面破除二元结构问题，不可否认的是，当前我国整体上仍然属于二元经济结构。二元经济结构下的农村经济发展困难，缺乏资金支持，农民在社会中的地位、收入水平、社会保障等相对较低。农村居民为数不多的财产中，他们却不可以利用宅基地及其所建有的房屋实现融资、增加收益、融入城市。中国农村之所以贫困，就是两项要素还没有进入流通：其中之一就是土地。如果不保障流通中的自由权就等于没有财产权本身。另一方面，法律在城市居民在农村置业方面的限制性规定也对城市居民走进农村产生了阻碍。城乡二元户籍及在这一制度下产生的农村宅基地使用权制度，在人口流动需求不强的历史时期限制了城乡人口流动，对于城市而言促进了城市发展；宅基地的无偿分配也是农民所有的土地无偿收归集体后的获得的历史补偿，宅基地使用权具有了身份性与福利性。这种补偿与福利为当时农村居民所接受，也成了生存、生活的保障。在贫富差距不大、走向城市需求不强时，对于农村居民而言是对农民利益的一种维护。总结来说，二元结构下形成的户籍、宅基地使用权等制度在对农村生活秩序、社会稳定的维护、城镇的发展都起到了重要作用。

 

（二）农村宅基地及房屋财产权益实现的价值的需要

 

农村房屋等财产权益价值实现的多样化是国家促进农村发展，维护农村居民合法权益的需要。近年来，社会主义法治建设不断推进，我国的法律和政策方面也有所调整，以期充分保护农村居民的权利。针对农村宅基地使用权，十七届三中全会《决定》中提出：“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”，这说明宅基地使用权作为用益物权的一种，应得到充分保护已经被重视。

 

农村房屋等财产权益价值实现的多样化是社会经济发展的需要。随着社会经济的发展，鼓励和保护市场主体公平竞争、广泛参与，社会资源主要由市场分配。社会主义法治体系不断完善以及市场机制对主体行为、资源流动形成有效的市场激励与诱导。对于农村居民而言，离开农村，区享受城市相对较好的城市就业、医疗、教育等资源是一种趋势。如今在离开农村时也可不变更户籍所在，更是对农村居民的一种诱导。如何帮助农民实现对宅基地使用权、农村房屋的有效利用，解决农村闲置宅基地、房屋的资源浪费等问题，应该得到关注与思考。本文认为农民脱离农村时，实现宅基地、房屋等财产权利价值的最大化，实现其功能多元化是当前农民的价值追求。

 

农村房屋等财产权益价值实现的多样化是权利主体意思体现。宅基地使用权是使用权人农村居民与宅基地所有权人集体经济组织之间形成的一种他物权。是双方的真实意思表示，在集体经济组织成员需要宅基地时，可依法提出申请，经过审批获得宅基地使用权。但是在这其中由村民组成的集体经济组织，缺乏参与性，缺乏权利意识感，村民会议的讨论形同虚设。集体组织成员形成了一种吃大锅饭的心理，导致对本集体宅基地使用情况无所谓情况出现。另外又由于宅基地使用权无偿、无期限，集体土地所有权人只要符合条件就申请宅基地使用权，不怕土地少，就怕没占到，近些年部分地区的房屋拆迁、占用等情况更是加剧了宅基地使用的违法。充分发掘宅基地及房屋的财产实现方式，加强宅基地所有权人集体经济组织的权利意识。有助于宅基地制约性管理、实现土地的节约利用。

 

农村房屋等财产权益价值实现的多样化是法律的原则要求。根据我国法律相关规定，宅基地使用权人的处分权能仅仅表现为默认宅基地使用权在受让对象为本集体经济组织成员的前提下可以随房屋一并转让。广大农村范围内的宅基地及其房屋不能像城镇房屋一般，在一个开放的空间里实现其价值。《物权法》中“对财产提供一体保护”的原则在此处无法得以体现。在经过多年的农村人口向城市转移之后，农村闲置的宅基地、房屋的真实价值最终无法体现。

 

（三）农村宅基地使用权及房屋权益现实中存在的问题

 

农村宅基地使用权制度规定并未达到预期目的。我国现行的宅基地使用权严格按照“一户一宅”原则，对宅基地使用权也采取了相对严格的规定。国家立法目的在于通过一户有限供应一宅，所获之宅流通性低实现民有所居，土地集约利用。因为宅基地的无偿获得，农村居民在有意无意间通过分家立户获取相应的宅基地。大家庭逐渐减小，在一户一宅的分配原则指导下，现实中存 在“增户则增地”思想。近年来我国农村人口不断减少的情况下，农户数量不减反增，同时多占、滥占宅基地的现象已经是一种“旧常态”，以上种种导致的结果是宅基地占地数量相应增加。可以说农村宅基地及所建房屋利用率普遍较低。与此同时，由于农村宅基地及房屋有限的流通性导致农村居民有限的财产无法体现与实现。取得宅基地以后因无偿获得，即便闲置、荒废并不会带来多少损失。随着我国市场经济的发展、农村社会保障的建立与完善，法治社会的构建，以单一生活保障为目的宅基地使用权制度应向农村居民的多元价值需求转变。

 

农村宅基地使用权及房屋财产价值实现过程中违法违规现象突出。在城市郊区、小城镇附近，出租、买卖或变相买卖宅基地行为情形较多。笔者所在的城郊村集体经济组织成员中就存在一户多宅、宅基地变相抵押、买卖等违法行为。这些行为都是农村当中隐藏的矛盾，问题不出现，相安无事。在面对利益诱惑时则可能产生矛盾。依法律规定当事人的利益在法律面前难以得到合情合理的保护。北京通州区宋庄镇画家村的“宋庄房讼案”就是农村房屋买卖违法违规的一个典型案例。农村居民在价值需要时买卖闲置房屋，后在房屋市场增值诱惑下一纸诉状引爆潜藏的问题。法院依法判决没有错，购房者的利益问题在此不论，但是出卖房屋的村民其前后行为都是其价值选择，可以说历史的价值选择已经不能满足当前宅基地使用权人及房屋所有人的价值追求。

 

总结上述两点所述，价值选择应当随着时间、实际的变化而变化。在当前我国在努力消除二元结构过程中，赋予宅基地使用权的可让与性不仅具有必要性，而且具有现实可能性。构建符合当前实际需求的宅基地使用权取得制度及其上所建房屋财产价值实现制度成为我们不得不思考的问题。　

 

三、农村房屋财产权能扩大的必要性与可行性分析

 

（一）农村房屋权能扩大之必要性思考

 

1、扩大财产权能，激活静态资产

 

我国《宪法》保护公民的合法的私有财产。农村房屋虽然是农民建在集体所有的宅基地上的财产。但是就房屋而言，村民对其享有完全的所有权，可以对其进行支配处分。对自有房屋处分的权能不应受到限制。在房地所属各异的情况下，农村房屋无法像城市建设用地上之房屋实现“房随地走，地随房走”。扩大房屋处分权能，构建现代化宅基地取得、使用制度，对利用闲置资源，激活农村经济、盘活农村资产有着重要的意义。

 

2、统筹城乡发展、实现平等参与。

 

随着我国经济社会的不断发展，交通、基础设施逐步完备，城乡交流频繁，从城乡一体化过程中，不能让农村宅基地与房屋成为阻碍发展的一道鸿沟。对走进城市的人来说农村的静态资产成为其“不变的牵挂”；对于有意走进农村的城镇居民置业因缺少保障使其望而却步，毕竟有“宋庄房讼案”可做前车之鉴。在农村社会保障完善后，实现物权一体保护、农村房屋融资、宅基地有效利用，对打破城乡隔绝、地域界限和身份限制，形成公平竞争、平等保护的局面以及统筹城乡发展有着积极的作用。

 

（二）农村房屋权能扩大之可行性考察

 

1、法律可行性之考察

 

法律规定宅基地的使用权不得抵押，并没有将农村房屋列为不得抵押的对象，我国法律并没有明确进行农村房屋抵押，可以说我国法律回避了农村房屋抵押问题，按照法无禁止即允许来看，农村房屋抵押融资成为了现行的房屋处分权能扩大的一个可行之处。我国《宪法》保护公民合法的私有财产权。公民对自己享有的合法的私有财产拥有处分权。宅基地上的房屋是公民合法所有的私有财产。对房屋设定抵押权无论是保护当事双方利益、维护诚信方面，还是从矛盾的化解来看，这在司法实践中以及地方的管理规定中也得到支持，也在一定程度上认可农民对自己的房屋进行处分。（2014）南川法民初字第00626号案件中，认定原被告双方当事人对农村房屋设定的抵押权有效。该案件审理法官认为 农村宅基地上的房屋可以设定抵押。该法官所写的案件分析中说明可以总结为：首先我国法律法规对农村房屋所有权转移及其附着的宅基地使用权转移、抵押等有着严格的规定，但是没有绝对禁止。对农村房屋的设定抵押权，现实中成都、重庆等地方也出台一些管理办法、细则等进行细化规定，例如《重庆市农村居民房屋抵押登记实施细则（试行）》（渝国土房管发〔2011〕23号）等规定内容说明了重庆农村房屋抵押实行的是“地随房走”的原则。其次合理看待现有农村土地包括宅基地及农村房屋的生存保障、社会公平、维系稳定的作用。随着经济社会的发展，农民向经济发达地区转移，人口城镇化使得农民对宅基地及附着之上的房屋的依附性程度值得考量。农民生产经营的多样性使他们对房屋的需求也不局限于基本的生存、生活保障，更多的希望房屋具有包括抵押融资等功能。最后我国对农村、农民的政策呈现的是积极开放的态度。在宅基地方面，党的十八届三中全会提出保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点慎重、稳妥推进农村住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收益渠道。所以笔者认为农村宅基地上的农村房屋可以抵押、担保等将是一个趋势。对于该案的判决结果以及法官观点，本文持赞同态度。

 

2、理论可行性之考察

 

法定租赁权的立法例出现在我国台湾地区，我国学者对这一理论也进行了较为深入的讨论。法定租赁权的法理依据为房地一体不可分离。在土地与房屋作为单独标的物参与转让过程中，转让以后导致两个标的为不同的所有者享有，推定土地受让人默许房屋受让人继续使用土地，房屋所有权人须向土地所有权人支付相应的对价，推定双方存在租赁关系，这种有法律明文规定的租赁，称为法定租赁。

 

法定租赁权在我国法律规定中并没有规定，但是我们应该看见这一理论在解决我国宅基地使用权及农村房屋问题；处理宅基地所有人、使用人、房屋所有人各自利益问题；处理国家农村宅基地管理、土地保护、城乡一体发展方面有着积极的作用。法定租赁权作为一种债权，农村房屋的买受人与宅基地所有人形成的是一种债的关系。农村居民无论是宅基地还是房屋的出让，买受人与集体经济组织形成的是一种租赁关系。国家保护了本集体的土地，实现土地不外流；集体组织获取租赁金，调动了本集体经济组织成员积极性，体现了所有者的价值所在；出让方获得了房屋、宅基地带来的价值；受让方获得相应的作为债权的“宅基地租赁权”，房屋买受人可以占有并使用宅基地。

 

在法定租赁权理论中，不仅仅各方都能获得相应的价值需求。其最显著的一大特点就是突破了农村宅基地、及房屋的受让对象包括有城市居民。用支付租金的方式增加农村居民及集体经济组织财产性收益，保障村民的用益物权的实现，没有改变土地的所有权属性。农村集体经济组织在获得相应的租金以后可改善本集体基础设施、提高集体成员生活水平。

 

四、农村房屋财产权益扩大化实现之构想

 

（一）扩大财产权能

 

宅基地使用权是村民依据身份属性获得的一种用益物权，是我国《物权法》法定的四种用益物权之一，其权利属性应在使用权人身上得到充分体现，所以对于宅基地使用权人的权能特别是处分权能应当予以适当扩大。当前对于多数进城人员，无法获得相应的处分权能，宅基地及其上房屋的价值较难实现，那么现有资源其变丧失了有用性。本文认为在法定租赁权等合理制度的设计框架下应当允许村民以转让、抵押等形式处分宅基地及其上所建房屋，但是权能扩大的同时应当注意保护宅基地所有人的合法权益。

 

扩大受让主体平等参与的权能。权能的扩大不仅仅体现在用益物权的内容，也在于用益物权行使对象的扩大。宅基地使用权以及房屋处分的受让人可以是非本集体组织成员、城乡居民。所有人都可以成为权利受让者，借鉴抵押权优先受让的规定，在同等条件下本集体经济组织及其成员对宅基地及房屋有优先权。

 

扩大宅基地所以人即集体经济组织的权能。宅基地使用权作为他物权有期限才符合物权法原理，即使原始取得的使用权人在期限届满以后仍实际需要居住的可以自动续期。当使用权人进行宅基地与房屋抵押、买卖等流转时，结合法定租赁权理论，或者是参照城市房屋年限规定，以此保证宅基地最终能回归到集体所有权人手里。考虑作为一种无偿取得的用益物权以及社会生活中影响当事人意思表示的因素较多，本文认为宅基地使用权期限应由法律规定，笔者赞同“将农村宅基地使用的期限规定为70年，到期可以自动续期。”另外，依照法定租金理论设计，在规定的年限之内，集体组织的宅基地所有权价值应得到体现，即应获取相应的租金。

 

（二）严格制度管理与利益分配

 

完善农村宅基地、房屋流转管理制度，引导农村居民理性利用资源发展。提供相应的服务，对于形成公开、公平、公正的农村房屋买卖市场环境至关重要。尝试引入价格评估制度、流转中介制度到农村宅基地、房屋流转中。维护农村房屋买卖的正常秩序，降低交易成本。价格评估，即由专业人员综合土地与房屋面积、位置、使用期限、建造质量等综合因素，运用专业知识，对房屋的现存价格进行估算。农村房屋要进行上市交易，离不开配套的价格评估制度。而农村房屋的价格评估，应该结合农村房屋的自身特点进行价格评估。

 

在利益激励下权利所有者提高所有权意识，保证各方利益合理分配。农村宅基地使用权是一种无偿取得的用益物权，原始取得过程中，集体经济组织应在申请人申请、村委会审核、讨论环节应当认真对待。各个成员对于多占、滥占、分户等问题的出现形成相互监督，进行有效遏制 。集体经济组织的作为土地所有权人珍惜所拥有的物权。另外，在宅基地、农村房屋的流转过程中，注重本集体及集体成员利益保护。农村宅基地使用权继受取得，转、受人签订转让合同后，保证本集体经济组织成员的优先权；转让以后买回权的行使、宅基地的实际利用、房屋翻新加固问题都是作为集体经济组织应当关注的问题。

 

五、结语

 

基于宅基地的历史性价值功能选择，已经不能适应当前我国农村居民多元的价值追求，集体经济组织宅基地所有权人的权利意志程序上没有真实体现，并且缺少积极实现权利的引导。我国现行法律中明确规定宅基地使用权不得抵押，房屋处分权能的有限性应当予以改变。完善社会保障才是从制度上排除宅基地一旦实现抵押权时，农民失去赖以生存的居住权利的可能。在市场经济发展，法治建设不断推进的当下，如果农村居民将农村住房进行处分，不应受到限制。笔者认为，在合理制度安排下，对于农村村民以居住房屋及其宅基地使用权抵押的，应当允许。