“不合理低价游”何时退出旅游市场

对话动机

最近几年，我国旅游业发展迅猛。然而，在旅游市场，零负团费、强制购物等问题屡禁不止，不仅影响游客合法权益，同时也制约了旅游市场的良性发展。近日，国务院法制办就《旅行社条例（修订草案送审稿）》公开征求意见。修订后的条例能否解决旅游市场诟病已久的问题。《法制日报》记者与业内专家展开了对话。

对话人

中国科学院旅游研究与规划设计中心主任助理 齐晓波

中国旅游研究院副研究员 杨彦峰

《法制日报》记者 赵丽

《法制日报》实习生 王曼宁

监管升级

记者：11月20日，国家旅游局会同公安部等五部委组成联合督查组进驻云南，对“不合理低价游”进行治理督查。“不合理低价游”线下治理拉开序幕。11月22日，国家旅游局副局长王晓峰率督查组成员在昆明开展专项检查，要求涉嫌“不合理低价游”产品在11月底前必须全面下架。此前，国家旅游局对湖南、四川等5省47家旅行社作为“不合理低价游”重点督办案件已立案调查。

齐晓波：旅游中的强制购物问题一直被诟病，这一问题其实涉及整个旅行服务业的体系问题，如大多旅行社没有给导游薪酬，很多都是合作模式，导游只能靠小费获取必要收入。另外，低价团问题严重，旅行社只能和相关下游企业达成所谓的“君子协定”，只能牺牲游客利益，满足获利需求。

国家旅游局最近加大力度解决低价游问题，特别是这次云南的专项整治，其实是解决这一问题主要源头。另外，“黑名单”的警示作用也在逐渐彰显，这是解决这些问题的有效手段，同时要强化协会监督作用。

杨彦峰：我写过一本书，是关于中国旅游行业高回扣商业模式研究的。高回扣主要表现在以购物回扣和景区二次消费等合同外消费。项目的高回扣收益涉及多方利益绑定，是一种利益集团和利益固化，涉及到产业链条的方方面面，它甚至超过了旅行行业能够整治的范围，涉及到公安、工商、税务联合发力，这次的检查就是国家旅游局与五部委联合行动。所以需要一个系统的整治才能起到应有的作用。不过，我觉得现在的消费升级、监管升级等，已经把这个问题提上了日程，可能会迎来三十多年整治的一个转折点。

细化规定

记者：不愿前往旅行社指定的具体购物场所，却不得不在团队中“随大流”。拒绝参加旅行社安排的另行付费旅游项目，却遭到导游的言语侮辱。旅游者遇到的这些情况有望成为历史。11月28日，国务院法制办就《旅行社条例（修订草案送审稿）》公开征求意见，强化了对旅行社指定具体购物场所和另行付费旅游项目的监管。

齐晓波：《旅行社条例（修订草案送审稿）》对购物部分作出了强化，能为监管执行和双方利益保障打好基础。对于是否能彻底解决此问题，我持乐观态度。尽管还会有新问题出现，但大形势趋好。

杨彦峰：《旅行社条例（修订草案送审稿）》是对部门法的具体细化和深入，《旅行社条例（修订草案送审稿）》对旅游法第三十五条作了很多细化、补充和延展。对于这种性质的规定，我觉得规定得非常丰富、全面，这是我对它的一个大的判断。

记者：尽管旅游法第三十五条作了“禁止强制购物”规定，但旅游法同样在第三十五条里留下了一个“但是”条款，即经双方协商一致或者旅游者要求，且不影响其他旅游者行程安排的，不视为强制购物。目前有一种说法，业界参透了这一规定，并找到了规避的办法。强制购物现在很容易绕过监管，被包装成自愿购物。

齐晓波：以现在《旅行社条例（修订草案送审稿）》来看，对前置和后续保障作出了很细的规定，很难把强制购物绑定成自愿购物，但的确会存在一定的模糊地带。这次《旅行社条例（修订草案送审稿）》在退货方面给出了新的意见，取证问题依然会存在，旅行社如何做好第三方评估方非常关键。

严格执行

记者：据不完全统计，低价游和零团费的违规行为普遍存在，甚至一度在旅游市场上占据了不少的份额，必须出狠招才能有所成效。《旅行社条例（修订草案送审稿）》规定，强迫或者变相强迫旅游者参加购物活动、另行付费旅游项目或做出其他违反本条例行为的旅行社，将由旅游主管部门责令改正，没收违法所得，责令停业整顿，并视情节严重给予罚款或吊销旅行社业务经营许可证等处分。但有业内人士认为，新政要想落地还面临实际操作难题。

杨彦峰：不合理低价旅游和零负团费问题由来已久，大概在旅游行业里已经有三十多年的历史了，一直久治不绝。每一年的旅游局局长会议都会把整治旅游市场秩序和零负团费作为主要工作进行布置，但三十多年来没有多大效果。

今年，在两个要素的推动下有了很大的进步，一个是管理部门的监管，比如最近五个省进行了联合检查，查处了45家旅行社，最后又在云南集中力量查处了65家，这个整治力度算是前所未有的。另一个因素来自于消费升级，对零负团费的低端观光产品进行升级和转型，转到以服务价值的提供上面来。在这一方面，比较典型的是今年面向泰国的旅行团，对零负团费的运营商进行集中整治，这是对海外目的地侧进行整治的一个典型案例，把当地较大的零负团费低价运营商给缴了。

齐晓波：关于低价游，原来是在旅行市场端竞争中出现的普遍现象，监管曾一度缺失，但今年国家旅游局针对旅行社进行约谈，对整改不力的进行再公示再约谈，这样的监管持续发力已经见到成效。同时，我们也要认识到，小旅行社还存在管理不到位的地方。在如何形成多级有力监管机制、如何设定旅行社进入门槛等问题上，还需要加大力度。这次，很高兴看到《旅行社条例（修订草案送审稿）》对门槛作出了明晰要求。

在整治“不合理低价游”过程中，游客取证比较关键。游客需要证明是被强迫、欺骗购买，或者要证明购买的物品是假货，这就要求游客提前保留好购物发票、音频、视频等相关证据。这也是不合理低价游以及强制购物屡禁不止的一大原因，如何解决好游客取证问题还有待探索。

记者：最关键的是，有了严格的“条例”，有关部门能否按条例的规定去执行。在旅游方面，我们并不缺少法律法规，但是否缺乏严格执行？

齐晓波：在执行层面，基层监管执法部门非常关键，如何让基层政府，特别是旅游发达区域率先成立由政府牵头多部门参与的组织，并匹配相关权限，这一点非常重要。

国家监管部门已经意识到政策落地难题，所以正在加大监管力度。接下来，我国还鼓励各地通过成立旅游发展委员会、设立旅游警察等新方式，提高行业管理水平和行政执法力度。