专家：不动产登记立法条件尚不成熟 暂无时间表

继北京成为全国首个全域范围内向社会提供不动产统一登记服务的省级单位后,11月30日起,天津市不动产统一登记全面启动。目前,全国范围内的不动产统一登记工作正在有序开展,全面铺开。

众所周知,实施不动产登记制度,整合登记职责,在我国物权建设制度中具有里程碑意义。而不得不承认的是,《不动产登记暂行条例》还存在诸多不足,因此不动产登记立法呼声日渐走高。

“《不动产登记暂行条例》作为过渡性的行政法规,其中一些规定还有不足。不动产登记问题最根本的解决之道,还是要通过不动产登记立法。”中央财经大学教授、北京市法学会不动产法研究会副会长兼秘书长尹飞在接受《法制日报》记者采访时指出,适时出台不动产登记法符合目前依法治国、依法治土的现实需要。

“不动产在财产中起到基础作用,进一步推进不动产法的完善是推进依法治国、实现不动产领域国家治理能力和治理体系现代化的重要环节,也是加强生态文明建设、切实贯彻绿色发展理念的核心环节。”中国人民大学常务副校长王利明建议,尽快启动不动产登记法的起草工作。

王利明认为,当前不动产法治建设中应当注重以下问题:第一,自然资源产权的基础理论研究需要加强,应当把如何维护生态、保护环境作为一个重要的研究重心。第二,进一步构建完善科学的不动产权利体系。第三,不动产税制制度改革有待深入研究。如何从公平正义角度出发,对各类房地产税费、土地出让金、物业费等的相互关系进行有效协调,尚待法学界尤其是财税法之外的学者进一步关注。此外,随着全面深化改革的推进,土地之外各类自然资源使用权会更多通过市场方式进行流转,与此相关的税费如何设计,也需要更多关注。

“通过法律来凝结共识,出台不动产登记法,可能是一个较为合适的做法。”尹飞指出,《不动产登记暂行条例》只有35条,目前仍有很多问题尚无法解决,很多内容并没有写进去。未来如果有一个比较完善、系统的不动产登记法,就会好很多。

尹飞举例说,比如,关于登记错误赔偿制度,从相关法条看应实行无过错责任,但一旦实行无过错责任,就会涉及到强制保险等制度,情况就会变得很复杂。再比如,在不动产登记过程中,很多材料确实需要一些证明,包括继承人的确定等都需要公证。但不动产登记机构作为行政机关,没有能力也没有职权作出判断。这些问题还是要由一部统一的不动产登记法来进行明确。

“在全面推进依法治国的前提下,对土地以及各种资源来说,都需要有法可依,需要继续完善相关法律制度。”尹飞给出了路线图:第一步,制定不动产登记法,把行政法规规定不了的内容直接纳入并进一步完善,形成一个国家确认和公示不动产物权的基本制度体系。第二步,通过编纂民法典和修改物权法来完善不动产权利体系。尤其是现在处于全面深化改革阶段,想要把一些权利固定下来,就需要通过立法来及时作出相应调整,一些权利类型和权利体系都需要通过法律来进一步完善,涉及到不动产的相关事项,不能仅靠法规规章等,而是需要法律来调整。第三步,通过法律来进一步完善国家权力和民事权利之间的关系,对政府和市场的关系进行界定,包括登记、纠纷调处、税费规制等。

作为长期的工作,不动产统一登记无疑是一个漫长而复杂的过程。北京市法学会不动产法研究会副会长、清华大学副教授程啸分析指出,这种复杂性体现在多方面。比如,长期以来我国不动产都是分别登记,现在实行集中统一登记之后,无法预测会出现什么情况。再比如,国务院机构改革方案曾提到,不动产交易和行业管理由部门各自负责。“这样一来,将来涉及到的交易关系也就需要更高位阶的法律去统一协调,而不动产登记法就可以对不动产交易、登记等整个环节作系统规定。”程啸说。

显然,不动产登记对我国市场经济基础、国家治理能力以及建立国有自然资源的产权管理,都具有重大的作用。尽管业内观点都认为出台不动产登记法,提高法律位阶是必然之路,但是也有观点认为,就目前现实情况看,不动产登记立法时机尚不成熟。不动产登记涉及的是人民群众的重大财产权益,必须慎重对待。

尹飞认为,现在登记工作刚刚启动,通过积累经验再作进一步完善是比较理性的路径,待到时机成熟的时候,再尽快启动不动产登记法的立法工作。“现在面临的最大困难仍是经验方面的欠缺,需要尽快积累实践经验,尤其是要结合《不动产登记暂行条例》实施后暴露出的一些问题进行分析。”尹飞说。

“目前看,没有时间表。不动产登记立法不可能一蹴而就,现在条件尚不成熟。”程啸说,之所以一定要制定不动产登记法,是因为现实中有很多问题是条例和细则无法解决的,而在统一登记的实践过程中,还会出现很多新情况新问题,需要不断地总结经验。按照立法法,对于涉及民事基本制度的事项,应当制定法律。如果条件不成熟,全国人大常委会可以授权国务院制定行政法规,《不动产登记暂行条例》本身就是由此授权而来,所以只是暂行。等到该条例及其实施细则实施到一定程度,登记机构全部整合完毕,统一登记一段时间后,就可以在条件成熟的情况下,尽快制定不动产登记法。

程啸指出,所有的立法都是在给定的条件下进行的,需要具有一定的预期性、前瞻性,但是不能超越现有的条件和认识能力去规定。“我国毕竟没有搞过统一的不动产登记,所以慎重点儿好。当务之急,还不是不动产登记立法的问题,而是实施细则出来之后,下一步如何操作的问题。这样才能把这个程序有效运作起来,有利于我们积累经验,以便于将来进行统一立法,制定出一部符合我国国情的不动产登记法。”程啸说。