福建省人民政府办公厅关于转发福建省水利工程管理体制改革实施方案的通知

福建省人民政府办公厅
关于转发福建省水利工程管理体制改革实施方案的通知

(闽政办[2004]84号)

各市、县（区）人民政府，省发改委、经贸委、财政厅、人事厅、劳动和社会保障厅、国土资源厅、水利厅、农业厅、林业厅、国税局、地税局、环保局、物价局：

经省政府研究同意,现将省水利厅、省发改委、省财政厅、省物价局联合制定的《福建省水利工程管理体制改革实施方案》转发给你们，请认真贯彻执行。

福建省人民政府办公厅
二○○四年四月二十九日

福建省水利工程管理体制改革实施方案
省水利厅省发改委省财政厅省物价局

为确保我省水利工程安全运行，充分发挥水利工程的效益，促进水资源的可持续利用，保障经济社会的可持续发展，根据国务院办公厅转发的《水利工程管理体制改革实施意见》（国办发〔2002〕45号），结合我省实际，制定本实施方案。

一、水利工程管理体制改革的必要性和紧迫性

水利工程是国民经济和社会发展的重要基础设施。新中国成立以来，我省兴建了一大批水利工程，初步形成了比较完善的防洪、挡潮、灌溉、排涝、供水、发电等水利工程体系，在抗御水旱灾害，保障经济社会安全，促进工农业生产持续稳定发展等方面发挥了重要的作用。

但是，水利工程管理存在的问题也日趋突出，主要是：水利工程管理体制不顺、权责不明；水利工程管理单位（下称水管单位）机制不活；水利工程运行管理、维修养护经费不足；水价形成和计收机制不合理；国有水利经营性资产管理运营体制不完善等。这些问题不仅导致大量水利工程得不到正常的维修养护，效益衰减，而且影响着水利工程安全运行，也给国民经济和人民生命财产安全带来极大的隐患，如不从根本上解决，大量水利设施势必老化失修，积病成险。因此，推进水利工程管理体制改革（下称水管体制改革）势在必行。

二、水管体制改革的目标、原则和对象

（一）目标

力争在3～5年内初步建立符合我省省情、水情和社会主义市场经济要求的水利工程管理体制和运行机制：

1.建立职能清晰、权责明确、分类管理的水利工程管理体制；

2.建立管理科学、经营规范的水管单位运行机制；

3.建立市场化、专业化和社会化的水利工程维修养护体系；

4.建立合理的水价形成机制和有效的水费计收方式；

5.建立规范的资金投入、使用、管理与监督机制；

6.建立较为完善的政策、法律支撑体系。

（二）原则

1.正确处理社会效益与经济效益的关系。既要确保水利工程社会效益的充分发挥，又要引入市场竞争机制，降低水利工程的运行管理成本，提高管理水平和经济效益。

2.正确处理建设与管理的关系。既要重视水利工程建设，又要重视水利工程管理，在加大工程建设投资的同时加大工程管理的投入，从根本上解决“重建轻管”的问题。

3.正确处理责、权、利的关系。既要明确政府各有关部门和水管单位的权利和责任，又要在水管单位内部建立有效的约束和激励机制，使管理责任、工作绩效和职工的切身利益紧密挂钩。

4.正确处理改革、发展与稳定的关系。既要从水利行业的实际出发，大胆探索，勇于创新，又要积极稳妥，充分考虑各方面的承受能力，把握好改革的时机与步骤，确保改革顺利进行。

5.正确处理近期目标与长远发展的关系。既要努力实现水管体制改革的近期目标，又要确保新的管理体制有利于水资源的可持续利用和生态环境的协调发展。

（三）对象

水管体制改革的对象为具有独立会计核算的各类国有水管单位。

三、水管体制改革的主要内容

（一）明确权责，规范管理

1.实行分级管理。同一个行政区划内的水利工程，由当地水行政主管部门负责管理；跨两个以上行政区划的水利工程，原则上由上一级水行政主管部门负责管理，也可委托某一主要受益区水行政主管部门管理。九龙江北溪引水工程由省水行政主管部门负责管理。

2.明确责任主体。水管单位负责水利工程的管理、运行和维护，保证工程安全和发挥效益。水行政主管部门对各类水利工程负有行业管理责任，负责监督检查水利工程的管理养护和安全运行，对其直接管理的水利工程负有监督资金使用和资产管理责任,按照政企分开、政事分开的原则，转变职能，改善管理方式。各级地方政府是水利工程管理的责任主体，应协调有关部门加强水利工程管理，落实运行维修经费，组织抢险和除险加固等。

3.完善责任追究制度。水行政主管部门的水利工程出现安全事故的，要依法追究水行政主管部门、水管单位和当地政府负责人的责任；其他部门所属的水利工程出现安全事故的，要依法追究业主责任和水行政主管部门的行业管理责任。

（二）划分类别，确定性质

根据水管单位承担的任务和收益状况，将现有水管单位分为三类：

第一类指承担防洪、挡潮、排涝、抗旱和农业灌溉等水利工程管理运行维护任务的水管单位，称为纯公益性水管单位，定性为事业单位。

第二类指既承担上述某项公益性任务，又兼有供水、发电等经营性功能的水利工程管理运行维护任务的水管单位，称为准公益性水管单位。准公益性水管单位依其经营收益情况确定性质，不具备自收自支条件的，定性为事业单位，具备自收自支条件的，定性为企业。目前已转制为企业的，维持企业性质不变。

第三类是指承担城市供水、水力发电等水利工程管理运行维护任务的水管单位，称为经营性水管单位，定性为企业。

水管单位的性质由机构编制部门会同同级财政和水行政主管部门负责确定。

（三）定编定岗，测算支出

事业性质的水管单位，其编制由机构编制部门核定。实行水利工程运行管理与维修养护分离（下称管养分离）后的维修养护人员、准公益性水管单位中从事经营性资产运营和其他经营活动的人员，不再核定编制。

确定为事业性质的水管单位要在批准的编制总额内，合理定岗。

事业性质的水管单位应进行收支测算。根据批准的编制测算基本支出；按照国务院有关部门制定的《水利工程维修养护定额标准》、《水利工程养护修理及运行费用预算编制规定》，测算维修养护费用；按财政部《水利工程管理单位财务制度》的规定计算折旧。测算成果报水行政主管部门会同财政部门核准。

（四）规范财政支付，严格资金管理

1.确定财政支付的范围和方式。根据水管单位的类别和性质的不同，采取不同的财政支付政策。纯公益性和准公益性水管单位，其编制内承担公益性任务的在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出由同级财政负担，公益性部分的工程日常维修养护经费在水利工程维修养护岁修资金中列支。工程更新改造费用除业主自筹外，省管项目由计划、财政、水利等部门给予适当补助，其他项目由同级政府统筹安排。

事业性质的准公益性水管单位，经营性部分的工程日常维修养护和更新改造经费由企业负担。经营性资产收益和其他投资收益要纳入单位的经费预算。各级水行政主管部门应及时向同级财政部门报告该类水管单位各种收益的变化情况，以便财政部门实行动态核算，并适时调整财政补贴额度。

企业性质的水管单位，其所管理的水利工程的运行、管理和日常维修养护等资金由水管单位自行筹集。企业性质的水管单位要加强资金积累，提高抗风险的能力，确保水利工程维修养护资金的足额到位，保证水利工程的安全运行。

2.积极筹集水利工程维修养护岁修资金。为保障水管体制改革的顺利推进，各级政府要合理调整水利支出结构，积极筹集水利工程维修养护岁修资金。省级水利工程维修养护岁修资金来源为省级水利建设基金的30%，不足部分由省财政给予安排。市、县水利建设基金优先用于本辖区内水利工程的维修养护，不足部分由同级财政给予安排。

省级水利维修养护岁修资金用于省属水利工程的维修养护，以及对经济欠发达地区的公益性水利工程的维修养护经费的补贴；设区市级水利维修养护岁修资金主要用于市属水利工程的维修养护，以及对辖区内经济欠发达县的公益性水利工程维修养护经费的补贴。

3.严格资金管理。所有水利行政事业性收费均实行“收支两条线”管理，缴入同级财政专户或国库。经营性水管单位和准公益性水管单位所属企业必须按规定提取工程折旧。工程折旧资金、维修养护经费、更新改造经费要做到专款专用，严禁挪作他用。有关部门要加强对水管单位各项资金使用情况的审计和监督。

（五）推行管养分离，提高养护水平

积极推进水利工程管养分离，精简管理机构，提高养护水平，降低运行成本。

管养分离分三步实施：第一步，在水管单位内部将维修养护业务和养护人员进行剥离，对维修养护实行内部合同管理。第二步，将维修养护人员从水管单位进行分离，独立为企业，仍以承担原单位的养护任务为主。第三步，逐步实行工程维修养护专业化、社会化，水管单位通过招标方式择优确定维修养护企业。

为确保水利工程管养分离的顺利实施，各级财政部门应保证水利工程维修养护资金足额到位。各级政府和水行政主管部门及有关部门应当努力创造条件，培育维修养护市场主体，规范维修养护市场秩序。

（六）安置分流人员，落实社保政策

1.妥善安置分流人员。水行政主管部门和水管单位要在定编定岗基础上，广开渠道，妥善安置分流人员。支持和鼓励分流人员大力开展多种经营，特别是与水利工程相关的旅游、水产养殖、农林畜产和建筑施工等具有行业自身优势的项目。利用水利工程的管理和保护区域内的水土资源进行生产经营的企业，要优先安排水管单位分流人员。在清理水管单位现有经营项目中，要把经营性项目的剥离与安置分流人员结合起来。在分流人员的安置过程中，各级政府和水行政主管部门、财政、劳动保障、人事部门要做好统筹安排和协调工作。

2.落实社会保障政策。各类水管单位应按照国家和省有关法律、法规和政策参加基本养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险。转制为企业的水管单位中已参加养老保险的，维持原有的养老保险制度，其中对改制前已参加机关事业养老保险的职工仍享受机关事业养老保险待遇。改制之后调进和新录用人员执行城镇企业职工基本养老保险制度；未参加养老保险的单位，按属地原则参加城镇企业职工基本养老保险。

（七）严格区分事企，规范经营活动

纯公益性水管单位在财政资金足额到位的情况下不得从事经营性活动。

准公益性水管单位要在科学划分公益性和经营性资产的基础上，对内部承担防洪、排涝、灌溉等公益性职能部门和承担供水、发电等经营性职能部门进行严格划分，将经营部门转制为水管单位下属企业，做到事企分开、财务独立核算。事业性质的准公益性水管单位在核定的财政资金足额到位的情况下，不得兴办与水利工程无关的多种经营项目，已经兴办的要限期脱钩。企业性质的准公益性水管单位和经营性水管单位的投资经营活动，原则上应围绕与水利工程相关的项目进行，并保证水利工程日常维修养护经费的足额到位。

四、水管体制改革的主要措施

（一）建立合理的水价形成机制

逐步理顺水价。非农业用水（不含水力发电用水）供水价格要按照补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则核定。水价要根据水资源状况、供水成本以及市场供求变化适时调整，分步到位。地方水价制定和调整按《福建省定价目录》的规定执行。

省价格主管部门和水行政主管部门要适时修订《福建省水利工程供水价格管理办法》。

（二）执行税收扶持政策

在推进水管体制改革中，为安置水管单位分流人员而兴办的多种经营企业，符合有关税法规定的，经税务部门核准，执行相应的税收优惠政策。

（三）积极推进小型水利设施产权制度改革

执行福建省人民政府《关于小型水利设施产权制度改革的意见》（闽政办〔2001〕139号），采取“拍卖、股份合作、租赁、承包”等多种经营模式和运行机制，明晰小型水利设施所有权，明确责任主体，建立与社会主义市场经济相适当的小型水利设施经营管理与投资体制和运行机制。

（四）深化水管单位内部机构改革和人事制度改革

根据水管单位的特点，分类推进机构、人事、劳动、分配等相关制度改革。事业性质的水管单位，要按照精简、高效的原则，撤并不合理的管理机构，严格控制人员编制。全面实行人员聘用制度，科学设岗，公开招聘，按岗聘用，合同管理，竞争上岗，严格考核，建立健全目标责任制度，妥善安置未聘人员；水管单位负责人由主管部门通过竞争方式选任，定期考评，实行优胜劣汰。事业性质的水管单位仍实行国家统一的工资制度，同时鼓励在国家政策指导下，探索符合市场经济规则、灵活多样的分配机制，把职工收入与工作职责和绩效紧密结合起来。

企业性质的水管单位，要按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的原则建立现代企业制度，做到自主经营，自我约束，自负盈亏，自我发展；水管单位负责人由企业董事会或上级机构依照相关规定聘任，其他职工由水管单位择优聘用，并依法实行劳动合同制度，与职工签订劳动合同。要积极推进以岗位工资为主的工资分配制度，明确职责，合理拉开各类人员收入差距。

（五）加强国有资产管理

明确水管单位管护范围，搞好确权划界工作。各级地方政府要按照有关规定，支持水管单位尽快完成水利工程的确权划界工作，明确水利工程的管理和保护范围。加强对国有资产的管理，明确国有资产出资人代表，规定出资人权益，推进水利工程目标管理。未进行清产核资的水管单位要尽快开展清产核资工作。在产权制度改革中，应搞好国有资产评估，建立和完善监管制度，防止国有资产流失。

（六）完善新建水利工程管理体制

新建水利工程应全面实行项目法人责任制、招标投标制、合同管理制、工程监理制和竣工验收制，落实工程质量终身责任制，确保工程质量。

要实现新建水利工程建设与管理的有机结合。新建工程在编制可行性报告时要制定管理方案，核算管理成本，明确工程的管理体制、管理机构和运行管理经费来源，对没有管理方案的可行性报告不予立项。在工程建设过程中，管理设施与主体工程要同步实施，管理设施不健全的不予验收。

新建工程要积极探索工程社会化、专业化、市场化维修养护管理新模式。

（七）加强水利工程资源管理、环境保护和安全生产

1.加强资源管理。水利工程的建设与管理要以水资源的优化配置和可持续利用为目标，严格执行水资源论证、取水许可和水资源有偿使用“三项制度”，以及水土保持方案编制与审批制度和水土保持“三同时”制度。水管单位要做好水利工程管理范围内防护林（草）建设和水土保持工作，并采取有效措施，保障下游生态用水需要。水行政主管部门要组织开展水利工程水质监测与通报，加强水利工程管理范围内水资源的保护和管理。

2.加强环境保护。水利工程的建设与管理要遵循国家环保法律法规，严格执行环境影响评价制度和环境保护“三同时”制度。基建项目环境影响报告书的审批，由环保行政主管部门在规定的审批时限内完成。涉及水土保持和海岸工程建设项目，请水行政主管部门、海洋与渔业行政主管部门参与审查，并在规定的时限内向环保行政主管部门出具书面意见。水管单位开展多种经营活动应当避免污染水源和破坏生态环境，项目建设完工后，应及时恢复植被。环保部门要加强对水利工程及周边区域环境保护的监测管理，组织开展环境监测工作，水管单位应予积极配合。

3.强化安全管理。水管单位要强化安全意识，并加强对水利工程的安全保卫工作。利用水利工程的管理和保护范围内的水土资源开展的旅游等经营项目，要在确保水利工程安全的前提下进行。

水利工程的运用，效益要服从安全，要服从防汛指挥部门对防汛抗旱的调度。原则上不得将水利工程作为主要交通通道；大坝坝顶、堤顶或水闸确需兼做公路的，需经科学论证和水行政主管部门批准，并采取相应的安全维护措施；未经批准，已作为主要交通通道的，对大坝要限期实行坝路分离，对堤防、水闸要限制交通流量。

（八）完善法制建设，严格依法行政

结合政府审批制度改革，清理、修改各种不相适应的规范性文件，加快制定和完善水利工程管理的有关政策与法规，为水利工程管理体制的改革提供强有力的保障。各级水行政主管部门要按照管理权限严格依法行政，加大水行政执法力度。

五、水管体制改革工作的组织与实施

（一）加强领导

为贯彻实施国务院办公厅转发的《水利工程管理体制改革实施意见》，省政府成立了领导小组（闽政办〔2003〕43号），负责全省水管体制改革工作。各有关部门要高度重视，统一认识，按照各自职责，密切配合，为全省水管体制改革创造必要的条件。

市、县（区）人民政府要加强对水管体制改革工作的领导和协调，根据本实施方案，制定具体计划并组织实施，以确保水管体制改革的各项任务按期完成。

各级水行政主管部门和水管单位要认真组织落实改革方案，做好职工的思想政治工作，按步骤积极稳妥地推进改革，确保水管体制改革的顺利进行、水利工程安全运行和社会安定稳定。

（二）分步实施，稳步推进

水管体制改革原则上分四个阶段实施。第一阶段（2003年4月～2004年4月）为组织准备阶段，主要工作有：学习宣传、调查摸底、明确改革对象、开展测算、选择试点和专题调研；第二阶段（2004年4月～2004年12月）为重点推进阶段，主要工作有：分类定性、定岗定编和明确经费渠道等；第三阶段（2005年1月～2006年12月）为全面开展阶段，主要工作有：管养分离、人员分流、落实社保、水价改革等，有条件的争取提前实施; 第四阶段（2007年1月～2007年12月）为总结提高阶段，主要工作有：巩固成果、总结经验、完善机制和规范管理等。

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