海南省人民政府关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的实施意见

海南省人民政府关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的实施意见

(琼府〔2006〕61号)

各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位：

为了进一步贯彻落实《国务院办公厅关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》（国办发〔2004〕36号）和曾培炎副总理在2005年4月29日全国水价改革与节水工作电视电话会议上的重要讲话精神，充分发挥市场机制和价格杠杆在水资源配置、水需求调节和水污染防治等方面的积极作用，促进节约用水，提高效率，努力建设节水型社会，促进水资源可持续利用，结合我省实际，制定本实施意见。

一、充分认识推进水价改革的重要意义

我国是水资源短缺的国家，人均占有量仅相当于世界人均占有量的1/4，且水资源分布不均，水体污染很严重。我省水资源状况虽好于全国大多数地区，但季节性区域性缺水仍然存在，可利用的水资源并不丰足，水环境污染现象大量存在。生态省建设给我省水资源的保护和可持续利用提出了更高的要求，而通过价格杠杆来促进节约用水和合理配置保护水资源，是行之有效的办法和手段。

近几年来，我省水价改革取得了一定的进展。一是水价管理体制已基本建立，我省已初步形成了统一政策、分级管理的水价管理体制，为下一步实施管理和改革打下了良好的基础；二是水价体系已基本成形，初步形成由水利工程供水价格、城市供水价格、污水处理费、水资源费等组成的水价体系，价格机制促进了水产品由“福利水”向“商品水”的转化；三是供水成本得到部分补偿，水价矛盾初步得到缓解；四是制定出台部分市、县污水处理费征收标准，促进了城市污水处理事业发展；五是制定出台了水资源费征收标准，把水资源费列入水价体系，体现了水资源的有偿使用，促进了水资源的合理利用和保护。但我省水价机制和管理还存在不少问题：一是水价机制在提高人们水的商品意识、节水意识、水资源保护意识等方面的作用不强；二是水价偏低，供水成本补偿不足，企业效益欠佳，严重影响了供水事业的发展；三是供水企业改革滞后，影响水价改革的进程；四是污水处理费的征收范围和力度不够，标准偏低，不利于污水处理事业的发展和生态环境的保护；五是水资源费征收标准偏低，不利于水资源的合理配置和利用。因此，进一步深化水价改革、促进节约用水、保护和优化配置水资源具有重要意义。

二、水价改革的目标和原则

水价改革目标：适应社会主义市场经济的发展要求，建立以节水和合理配置水资源、提高用水效率、促进水资源可持续利用为核心的水价机制。

水价改革的基本原则：一是调整水价与理顺水价结构相结合，按照不同用户的承受能力，建立多层次供水价格体系，充分发挥价格机制对用水需求的调节作用；二是水价制定与供水设施建设相结合，积极建立和培育水资源开发利用市场，实现水资源合理配置；三是合理利用水资源与防治水污染相结合，努力实现污水再生利用，为经济社会发展提供良好的水环境；四是供水单位良性发展与节水设施建设相结合，合理补偿供水单位成本费用，促进节水工程建设和节水技术推广；五是水价形成机制改革与供水单位经营管理体制改革相结合，推进企业化管理和产业化经营，强化水价对供水单位的成本约束，努力发挥市场机制在水资源配置中的基础性作用；六是水价改革要结合本地水资源供求状况、经济发展和产业结构调整进程以及社会承受能力，统筹规划，分步实施。

三、水价改革的主要内容

（一）建立和完善有利于节水和可持续利用水资源的水价管理体制和运行机制。

1．制定和完善水价管理的制度框架。认真贯彻《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国价格法》和《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院令第460号）、《城市供水价格管理办法》（国家计委计价格〔1998〕1810号）、《水利工程供水价格管理办法》（国家发改委、水利部令第4号）等国家法律、法规，制定和完善我省水价管理实施办法等制度。根据水价改革的目标要求，抓紧修订和完善《海南省水资源费征收、使用管理暂行办法》，制定用水计量计价制度，进一步完善水价的管理。

2．建立完整的水价体系。水价体系主要由水利工程供水价格、城市供水价格、再生水价格、污水处理费、水资源费等价格体系组成。其中，水利工程供水价格按供水对象分为农业用水价格和非农业用水价格。农业用水价格包括粮食作物用水价格、经济作物用水价格和水产养殖用水价格等；非农业用水价格包括由水利工程直接供应的工业用水价格、自来水厂用水价格、水力发电用水价格和其它用水价格。城市供水价格按不同的使用性质分为居民生活用水价格、工业用水价格、行政事业用水价格、经营服务业用水价格和特种行业用水价格等五类。水资源费一般分为地表水资源费和地下水（包括地热水、矿泉水）资源费。

3．完善水价形成机制和管理机制。进一步完善水价形成机制，按照“补偿成本、合理盈利”的原则合理调整水价，逐步建立以净资产利润率核定水价的定价模式。水利工程供水价格和城市供水价格、污水处理费、再生水价格、水资源费实行政府定价，各类水价之间保持合理的比价关系。水利工程供水价格采取统一政策、分级管理方式；省内跨市、县的水利工程供水价格由省价格主管部门制定，授权市、县政府制定辖区内的水利工程供水价格。污水处理费的征收对象是向城市排污管网和污水集中处理设施排放污水的单位和个人。水资源费的征收对象是利用取水工程和设施直接从江河、湖泊和地下取用水资源的单位和个人。

4．推行有利于节水、环保和合理利用水资源的价格政策和措施。制定符合海南省情的水资源收费政策，促进水资源的有偿使用和合理开发；合理制定各类水价，充分体现水的商品价值；实行计划用水、超计划累进加价和逐步推行居民用水阶梯式水价政策，发挥价格调节需求作用，促进节约用水；建立健全有利于环境保护的价格政策，水价的制定要充分考虑水资源的稀缺性和环境成本；充分运用价格杠杆积极推进城市供水、污水处理和水利事业发展；推进涉水工程投融资体制改革，鼓励更多社会及民间资本参与水基础设施的投资，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的涉水事业投融资及运营管理体制，实现投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化；利用价格杆杠积极推进企业节水、改水示范项目的建设，创建节水型企业。

（二）深化城市供水价格改革。

1．城市供水价格改革的步骤。为实现水价改革的目标，贯彻水价改革的原则，我省城市供水价格改革分三个阶段逐步推进：

第一阶段（2007-2008年），城市供水价格初步调整到保本经营。在这一阶段，供水销售价格不足以补偿成本的，要适当加大水价调整的幅度，逐步将水价调整到保本经营水平；已接近保本经营的，要根据成本的变化情况，综合考虑各方面的因素，在预留污水处理费空间的条件下，酌情适时对水价进行调整，实现保本经营，并利用价格杠杆促进节约用水。

第二阶段（2008-2010年），城市供水价格初步调整到微利经营。在这个阶段，水价在实现保本经营的基础上，视社会经济发展、居民的承受能力等情况，适时对水价进行调整，并逐步将水价初步调整到微利经营水平。

第三阶段（2010年以后），逐步建立起规范、完善的水价形成机制。城市供水价格的制定要体现补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则。建立以净资产利润率核定水价的定价模式，城市供水企业合理盈利的平均水平为净资产利润率5%-10%。具体利润水平根据其不同的资金来源确定，主要靠政府投资的，企业净资产利润率不得高于6%；主要靠企业投资的，包括利用贷款、引进外资、发行债券或股票等方式筹资建设供水设施的供水价格，还贷期间净资产利润率不得高于12%。还贷期结束后，供水价格可按7%-10%的平均净资产利润率核定。

2．城市供水价格改革的主要措施。

（1）建立和完善供水企业成本约束机制。科学合理设计城市供水设施项目规模，使供水能力与市场需求能力大体相适应，避免建设规模过度超前导致成本大幅增加、资源浪费，防止因项目决策失误造成亏损转嫁给居民用户承担。供水企业要按照现行会计制度的规定，建立和完善财务制度，加强经营管理和成本核算，减少冗员，降低成本，提高效率。省价格主管部门要修订和完善《海南省城镇供水价格成本核算办法》（琼发改物价〔2005〕2033号），市、县价格主管部门要根据该办法的规定，认真开展城市供水价格成本监审工作，督促企业建立和完善成本约束机制，促进供水事业的良性发展。

（2）改革水价计价方式。一要加快推进居民生活用水实行阶梯式计量水价制度。可选择条件具备的市、县进行阶梯式水价改革试点，积累经验，逐步推开。阶梯式计量水价不搞“一刀切”，各地要依据本地情况，合理核定各级水量基数，定额标准可适度放宽，在确保基本生活用水的同时，促进节约用水。二要切实推进抄表到户工作，抄表到户是实施阶梯式水价的前提。各地要根据当地实际情况，制定计量系统改造计划和实施方案，供水企业因此增加的改造、运营和维护等费用，可计入供水价格，引导和支持供水企业推行抄表到户。

（3）合理制定再生水价格，鼓励使用再生水。再生水价格要以补偿成本和合理收益为原则，结合再生水水质、用途等情况，与自来水价格保持适当差价，按低于自来水价格的一定比例确定。要引导工业、洗车、市政设施及城市绿化等行业使用再生水,尤其是缺水地区要积极创造条件使用再生水，并加强水质监测与信息发布，确保再生水使用安全。

（三）推进水利工程水价改革。

水利工程水价要按照补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则制定，并根据供水成本、费用及市场供求的变化情况适时调整。

1．推进农业用水价格改革。（1）合理调整水价。在充分考虑中央及省委、省政府各项惠农政策的前提下，稳步推进农业用水改革。农业用水价格按补偿供水生产成本、费用的原则核定，不计利润和税金。在大力整顿水价秩序、完善水费计收机制、取消不合理加价和收费，降低管理成本的基础上，合理调整农业用水价格，并逐步将粮食作物等种植业用水调整到保本水平，其他经济作物和养殖业用水调整到微利水平。（2）积极推进农业末级渠系水价改革。逐步改造农业供水末级渠系，改善末级渠系供水条件，理顺农业供水管理体制和价格机制，农业水费暂时按实际灌溉面积计收，要创造条件逐步实行计量收费，推行超定额用水加价制度，促进节约用水。最终实现“配水到户、定价到户、收费到户”。

2．推进非农业用水价格改革。非农业用水价格按补偿成本、合理盈利的原则，根据成本、费用、税金加合理利润进行核定，并逐步将非农业用水价格初步调整到补偿成本、合理盈利的水平。在此基础上，将非农业用水价格逐步过渡到按供水净资产计提利润率，利润率按国内商业银行长期贷款利率加2至3个百分点确定。逐步实行供水地区差价和季节差价，逐步推行有利于节约用水的科学水价制度，实行计划用水，超定额用水累进加价。

（四）促进污水处理费改革。

1．加大污水处理费征收范围和征管力度。根据污染者付费的原则，全面开征城镇污水处理费。2007年底前，我省城市（包括县级市）都要开征污水处理费，2008年全省所有县城都要开征污水处理费，以后逐步向乡镇所在地延伸。严禁用水单位在城市排水管网覆盖范围内，擅自将污水排入水体，规避交纳污水处理费。征收的城市污水处理费应专项用于城市污水处理设施的营运、维护和项目建设，尚未建设污水处理设施的市、县所征收的污水处理费，可用于城市污水处理前期工程投入或资本积累，在3年内建成污水处理设施，投入运行。要加强污水处理费征收、使用的管理和监督，确保污水处理费全额用于规定事项。鼓励采取供水、污水处理统一收费和代扣代缴等方式，确保污水处理费的足额征收。

2．优先提高城市污水处理费征收标准。我省已开征污水处理费的城市要结合污水处理设施运行成本，合理提高城市污水处理费标准，确保污水处理设施正常运行。今后在调整城市供水价格时，要优先调整污水处理费的征收标准，并逐步将城市污水处理费调整到保本微利水平。

3．制定符合市场经济规律的城市污水价格管理制度，利用价格杠杆引导投资，促进城市污水处理市场化进程，促进水污染防治事业的发展，提高污水处理率。到2010年以后，逐步建立以净资产利润率核定污水价格的定价模式。对社会投资的城市污水处理项目，利润率按同期银行长期贷款利率加2至3个百分点确定。主要靠政府投资的，企业净资产利润率一般不高于6%。

（五）加快水资源费改革。

1．逐步调整提高水资源费标准。适当扩大地表水资源费的征收范围，逐步提高地表水、地下水资源费征收标准。切实加大对自备水用户的水资源费的征收力度，理顺水资源费与自来水价格的比价关系，使自备水用户在城市排水管网覆盖范围内取用地下水的自备水费用高于自来水价格。

2．加大水资源费征收管理力度。水资源费征收主管部门要加大水资源费的征收力度，提高水资源费的征收率。水资源费严格按照收支两条线管理。水资源费征收管理办法由省财政、价格主管部门会同省水务部门重新修订。

四、推进水价改革的相关配套措施

（一）深化供水企业改革。适应社会主义市场经济体制的要求，进一步深化供水企业改革，建立现代企业管理制度，完善企业成本约束机制，改善经营管理，提高资源利用率和企业经济效益，促进我省供水事业的健康发展。

深化供水企业改革工作由省水务部门为主负责，省国资委、发展与改革、财政等部门配合。

（二）改革供水管理体制。城市供水和污水处理单位，要结合国有资产管理体制改革，按照建立现代企业制度的要求，实现政企分开，逐步引入特许经营制度，通过创新机制促使供水单位加强管理、降低成本、提高效率。水利工程供水单位要建立多样化的水利工程管理模式，逐步实行社会化和市场化，通过招标等市场方式，委托符合条件的单位管理水利工程，尽快建立符合社会主义市场经济要求的运行机制。

供水管理体制改革工作由省发展与改革部门牵头，会同省财政、国资委、国土环境资源、人事劳动保障、水务等部门，对全省城市供水管理体制进行深入调研，提出我省城市供水管理体制改革方案。

（三）完善水价核定制度。要规范水价审批程序，完善水价核定制度，在制定调整水价政策时，政府价格主管部门要根据《中华人民共和国价格法》、《政府制定价格成本监审办法》（国家发改委令第42号）等法律、法规的规定，依法开展成本监审，从严审核供水企业净资产，逐步建立以净资产利润率核定水价的定价模式。对列入听证目录的调定价项目，须依照法定程序召开价格听证会。

完善水价核定制度工作由省价格主管部门负责，各级价格主管部门组织实施。

（四）科学制定各类用水定额和非居民用水计划。通过调查测算，科学制定各类用水定额和非居民用水计划。严格用水定额管理，实施超计划、超定额加价收费方式，缺水城市可实行高额累进加价制度。对城市绿化、市政设施等公共设施用水要尽快实行计量计价制度。逐步扩大城市各类用水比价关系，充分利用价格杠杆促进大工业、经营服务业，特别是特种行业节约用水。

用水定额管理工作由省水务部门负责，用水计价制度由省价格主管部门负责制定。

（五）完善农业水费征收和使用管理机制。制定农业水费征收管理办法，完善农业水费征收管理机制，实行统一征收，统一管理。水费要确保用于水利工程管理的人员工资、劳保福利、工程运行管理和维护等。

农业水费的征收与管理使用办法由省水务部门会同省财政、价格主管部门制定。

（六）加快城市供水管网更新改造步伐。要按照《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》（国发〔2000〕36号）的规定，在对供水管网全面普查的基础上，对运行使用超过50年和严重老化的供水管网，尽快予以更新改造，有效降低供水管网漏损率。逐步配套完善供水管网建设，在充分发挥现有供水设施能力的基础上，加快县城和重点开发区供水设施建设。统筹规划，加大城镇现有排水管网改造力度，重点建设好海口、三亚、加积、临城、那大、保城、冲山、文城等城镇排水系统。逐步建成供水、排水管网相匹配的城市供排水管网体系。

城市供水管网更新改造工作由省水务部门牵头，省财政、发展与改革、国土环境资源、建设等部门配合。

（七）加强水资源保护与水环境治理，加大污水处理设施建设的力度，严格保护地下水。“十一五”期间，在完善海口、三亚污水管网建设的基础上，新建22个污水处理厂，逐步实现主要开发区和市、县政府所在城镇及主要河流沿岸重点城镇均有正常运转的污水处理设施。到2010年，全省城镇生活污水集中处理率达到60%以上。

污水处理设施项目建设工作由省发展与改革部门牵头负责，省财政、国土环境资源、水务、建设等部门配合。

（八）制定城镇低收入困难群体水费减免政策。要充分考虑困难群体的实际承受能力，研究和制定城镇低收入困难群体水费减免政策，确保城镇低收入困难群体的基本生活用水，避免因困难群体的承受能力弱而影响水价政策的出台实施。

低收入困难群体水费减免政策的制定，由省价格主管部门牵头，省民政、水务、财政等部门配合，各市、县政府组织实施。

五、加强领导，精心组织，确保各项政策措施积极稳妥推进和落实到位

水价改革涉及面广、政策性强、实施难度大。各市、县和各部门要切实加强对水价改革工作的领导，积极稳妥地分步推进。要把握水价调整出台的时机，防止集中出台调价项目，保证水价政策顺利实施。有关价格的调整，按规定程序办理。

省政府成立海南省水价改革工作协调小组，组长由分管价格工作的副省长担任，成员由省发展与改革、水务、财政、农业、国土环境资源、建设、国资委等部门负责人担任，协调小组办公室设在省发展与改革厅，牵头负责综合协调工作。各市、县政府也应成立相应的协调机构，并依据本实施意见，制定具体实施方案和措施，认真抓好水价改革的组织实施，积极做好宣传工作，确保水价改革的顺利进行。

二○○六年十一月八日

海南省人民政府关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的实施意见

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