中共湖北省委、湖北省人民政府关于深化农村综合改革的意见

中共湖北省委、湖北省人民政府关于深化农村综合改革的意见

（鄂发〔2007〕7号 2007年2月5日）

根据《国务院关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》（国发〔2006〕34号）精神，为了深化、完善和巩固我省农村综合改革，扎实推进现代农业发展和社会主义新农村建设，现就有关问题提出如下意见。

一、明确指导思想、目标和总体要求

1、指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻党的十六届五中、六中全会精神，全面落实科学发展观，着力建设和谐社会，坚持“多予少取放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，紧紧围绕社会主义新农村建设的总体要求，积极推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革，进一步解放和发展农村生产力。

2、改革目标：按照巩固农村税费改革成果、完善社会主义市场经济体制和构建社会主义和谐社会的要求，在“十一五”期间完成乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革等任务。通过改革，建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制，促进农民减负增收和农村社会事业发展，全面推进现代农业发展和社会主义新农村建设。

3、总体要求：各地区、各部门要统一思想认识，加强组织领导，把农村综合改革与其他各项改革、与推进新农村建设紧密结合起来，统筹兼顾，协调推进。

乡镇机构改革的要求是：巩固我省乡镇综合配套改革成果，妥善解决遗留问题。坚持因地制宜、精简效能、权责一致的原则，转变政府职能，提高行政效率，加强公益性服务，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政管理体制和运行机制。

农村义务教育管理体制改革的要求是：建立和完善政府投入办学、各级责任明确、财政分级负担、经费稳定增长的农村义务教育经费保障机制。推进农村义务教育综合改革，提高教育质量，促进教育公平。

县乡财政管理体制改革的要求是：按照社会主义市场经济条件下公共财政的原则要求，建立健全与事权相匹配的省以下财政管理体制，加大对县乡政府的转移支付力度，切实提高基层政府经费保障能力。调整财政支出结构，不断增加对农业和农村的投入。

农村其他各项改革试点的要求是：按照农村综合改革的指导思想、目标和总体要求，认真研究解决运行和发展中存在的困难和问题，在办好试点的基础上稳步推进、深化和完善。要通过改革理顺运行机制，激发内在活力，加强公共服务，促进农村经济社会协调发展。

二、巩固乡镇机构改革成果

4、切实转变乡镇政府职能。乡镇政府要树立服务型政府的理念，注重履行社会管理和公共服务职能，建立激励和约束机制，在服务中实施管理，在管理中体现服务。乡镇政府现阶段要重点强化以下职能：稳定农村基本经营制度，维护农民的主体地位和权益，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系；加快农村社会事业发展，为农民提供更多的公共服务；加强社会管理，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定；推动农村民主政治建设和村民自治，提高农民的民主法制意识。

5、严格乡镇机构设置和人员编制管理。各地要严格执行省委、省政府关于机构设置和人员编制的有关规定，确保五年内乡镇机构编制和财政供养人数只减不增。在乡镇机关和事业单位全面实行编制管理实名制、公开化管理。严格在核定编制限额内定编定岗到人，推行编制政务公开，机关事业单位在职人员编制情况公布，接受群众监督。完善县(市、区)和乡镇主要领导机构编制工作责任审计制度，对县乡主要领导实行年度审计和离任审计，严肃查处擅自设立机构、增加编制、违规进人等违反机构编制纪律的行为。

6、扎实推进延伸派驻机构改革。进一步规范延伸派驻机构的设置，强化管理，明确职责，精简机构，分流人员。彻底清理清退无编和非在编人员。所有纳入改革范围的延伸派驻单位经县级组织、人事、劳动保障部门办理了正式手续的在编在岗人员，都应该按照规定参加乡镇事业单位养老保险。各县（市、区）要把省财政下拨的2005年度“两奖两补”资金首先用于建立乡镇事业单位基本养老保险制度，将补助资金落实到养老保险基金专户。分流人员按重新就业单位的性质和本人身份接续养老保险关系。妥善安置分流人员。原来经组织人事部门批准，是公务员或参照公务员管理的人员，主动分流的按本人四项基本工资的70%发放基本生活费，竞争落岗后分流的按60%发放；原来属于事业编制（不含参照公务员管理）的人员，按转制事业单位分流政策执行。

7、进一步理顺乡镇财政所和经管站合并后的职能。按照国务院有关文件规定，结合我省乡镇财政所与经管站已经合并的实际，将农村土地承包管理、农民负担监督管理、农村集体资产财务管理、债务化解等行政管理职能和农村专业合作组织的指导、扶持和服务等政府职责统一委托给合并后的乡镇财经所承担。财经所的业务工作接受上级财政、经管部门指导。各地要继续做好财经所合并后的完善工作。

8、稳步推进基层民主政治建设。推进农村基层民主政治的制度化、规范化和程序化，保障农民群众依法行使以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的各项民主权利，确保村民的知情权、决策权、参与权和监督权。推进党务、政务、村务公开，健全各项规章制度，完善乡镇民主决策机制，充分发挥村民议事制度在基层民主政治建设中的作用，提高农村基层民主建设水平。认真解决农民群众反映强烈的突出问题，切实维护农民群众的合法权益。

三、完善农村公益服务“以钱养事”新机制

9、合理核定公益服务岗位和资金。各地要按照“精简效能，人事相宜，因事定岗”的原则，严格区分公益服务和经营活动的内容，合理确定各行业农村公益服务岗位。同一县域范围、同一自然条件的地方，确定公益服务岗位的标准应基本一致。省里综合考虑行业特点、人口数量、地域范围、自然条件等因素，按行业提出《农村公益服务岗位配备和控制标准参考意见》，供各县（市、区）参考。公益服务资金综合考虑服务工作所需劳务、物化投入以及服务人员保险等因素合理核定。

10、统一公益服务资格准入条件。省直业务主管部门要分行业提出全省农村公益服务资格准入指导标准，建立全省公益服务资格考试题库。培育多元化社会服务主体，积极鼓励和吸引农业科研单位、大专院校、涉农企业、农业产业化经营组织、农民合作经济组织、各类民间服务组织以及各类种植大户、乡土人才参与农村公益服务。各县（市、区）必须通过统一考试确定公益服务人员资格，试题从全省公益服务资格考试题库中随机抽取。

11、提高“以钱养事”资金的财政保障水平。各级财政要逐年加大对农村公益服务的经费投入，为农村公益服务提供经费保障。省财政从2007年起，按每个农业人口10元的标准对农村公益服务进行补助。单位转变了性质、人员退出了事业编制管理序列、实行了“以钱养事”机制的农村公益服务主体纳入补助范围。补助资金必须专项用于乡镇农技推广（含水产、农机）、植物保护、动物防疫、文化体育等公益服务项目，不得挪作他用。计划生育“以钱养事”经费由各级财政按规定标准确定预算。县（市、区）财政要按照省委、省政府《关于推进乡镇事业单位改革加快农村公益事业发展的意见》（鄂发〔2005〕13号）的要求，将本级“以钱养事”资金足额纳入年度财政预算，不得因省级补助资金增加而抵减本级预算安排资金。如发生这种情况，将收回省级补助资金，并追究主要责任人责任。原乡镇事业站所转制为服务中心后，原来由财政部门或业务主管部门安排的经费，数量不能减少，全部按“以钱养事”机制使用。财政原来没有安排经费的，也要根据确定的公益服务项目安排相应的经费。有条件的乡镇政府，也要根据财力许可和服务需要，适当安排农村公益服务补助资金。

12、执行“以钱养事”资金财政直达管理办法。“以钱养事”资金要按照项目合同管理办法，落实到每个具体的服务项目，必须先提出公益服务项目，再根据项目需要确定资金数额，一年一定。省级财政补助资金由各县（市、区）根据公益服务项目的需要来使用，不能按固定比例切块分解划拨给部门或乡镇。财政部门采取国库直接支付的办法直达给承担服务的主体，保证专款专用。“以钱养事”资金具体管理办法由省财政厅会同有关部门制定，报省政府批准后执行。省财政厅和审计厅每年要对“以钱养事”资金使用情况进行跟踪检查和审计。

13、规范公益服务合同管理。服务项目要实行公开招标，必须按照《合同法》的规定签订服务合同。服务合同必须有量化的服务项目，必须将服务经费分解落实到项目，必须有科学、具体的考核兑现指标。省级业务主管部门要提出本行业规范的服务合同样本，供各县（市、区）参考。

14、深化服务人员人事管理制度改革。所有农村公益性服务人员都要按照《国务院关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》（国发〔2006〕30号）和“以钱养事”新机制的要求，实现由单位人向社会人、由固定用人向合同用人、由身份管理向岗位管理转变。坚持公开、公平、公正的原则，采取公开招聘、竞聘上岗、择优聘用、合同管理的方式，选择有真才实学的专业技术人员从事农村公益服务。聘用合同的期限根据岗位特点确定，对于一些专业技能要求高的岗位，合同期限可以适当延长。对按规定核定有事业编制的畜牧、血防等服务人员，实行定岗不定人，各地在实行编制管理实名制、公开化时，要注明招聘服务人员的合同期限。各业务主管部门要会同人事部门切实搞好服务人员的培训和继续教育，完善服务人员技术职务评聘制度，不断提高服务队伍的整体素质。

15、建立农村公益服务激励机制。对自愿到乡镇从事公益服务达到一定年限的国家大中专毕业生，在招考国家公务员和事业单位职员时给予政策倾斜，并在同等条件下优先录用；对在农村公益服务中做出突出贡献的服务人员，可以按规定程序录用到各级服务机构。

16、合理确定公益服务人员报酬。公益服务人员的报酬随着经济的不断发展，社会整体收入水平的提高而相应提高。各地安排“以钱养事”经费预算、确定服务人员的平均报酬水平时，要按不低于本地乡镇公务员的收入水平掌握。完善考评制度，将服务人员的工作量和进村入户进行服务的实绩作为主要考核指标，将农民群众对服务人员的评价作为重要考核依据。服务中心要改革内部分配制度，以岗定酬，将服务人员的收入与岗位职责、工作业绩挂钩，打破平均主义的分配方式，建立“奖优罚劣、按绩取酬”的考评兑现机制。公益服务搞得好，对农民增收贡献大的服务人员，其报酬可以高于本地乡镇公务员的收入水平。

17、建立健全服务人员社会保障制度。所有符合条件的转制单位服务人员都要按有关规定参加养老保险。要做好养老保险的续缴和发放工作，做到保险费核定到位、征收到位、养老金发放到位和养老保险资金管理到位。要积极研究解决服务人员“病有所医”的问题，探索建立服务人员的医疗保险制度。

18、依法依规办理转制单位职工聘用合同的变更、解除、终止手续。按规定转制的原乡镇事业站所人员，在单位重新登记，人员退出事业编制管理序列后，凡与原站所存在聘用合同、劳动合同关系的，要依法做好合同的变更、解除、终止等工作。各县（市、区）要在核定的公益性服务岗位限额内实行全员竞争上岗，对落岗人员要依法依规办理相关手续，符合条件的要依照国家有关规定支付经济补偿金，并纳入当地社会保障体系，及时办理社会保险关系转移等手续，做好各项社会保险的衔接工作。

19、建立“以钱养事”的长效机制。各地要把“以钱养事”的日常协调、监督检查作为一项工作职能，由各级农村综合改革办公室牵头组织，相关职能部门参加，坚持抓好。省里每年组织对各县（市、区）“以钱养事”工作进行考核验收，检查各地资金的安排、拨付情况和实行服务对象签字登记制度、服务项目台帐管理制度、考核评价结果公示制度的情况。考核要充分听取被服务对象的意见，对验收合格的下达当年补助资金额度；对验收不合格的，要限期整改，合格后再下拨补助经费；整改不合格的，将扣减补助资金。

四、深化农村义务教育管理体制改革

20、切实保障农村义务教育投入。各地要积极调整财政支出结构，加大义务教育经费投入力度，确保政府财政义务教育经费支出增长幅度高于财政经常性收入增长幅度。按照《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（国发〔2005〕43号）精神，切实管好用好各级财政对农村义务教育有关专项经费，不折不扣地落实地方各级政府的经费分担责任，严禁用中央、省投入的改革专项资金替代地方教育经费的正常投入，防止“上进下退”现象的发生。严格执行国家关于教师工资的管理规定，确保按时足额发放。加强农村学校基础设施建设，不断改善办学条件。合理调整城乡教育布局，优化教育结构，制定和落实向农村倾斜的政策，推进城乡教育均衡发展。严禁超标准建设和搞不切实际的各种达标升级活动，提高教育资源利用效率。

21、强化农村中小学经费管理。从2007年春季开学起，对农村义务教育阶段学生免收学杂费。对全省农村中小学经费推行“校财局管”体制，县级财政、教育行政主管部门和农村中小学校要各司其职，各负其责。完善农村中小学校预算编制制度，各项收支要统一编入县级财政预算，并由县级财政部门按照财政国库管理制度的规定办理资金支付。要严格执行财务制度，严肃财经纪律，坚决禁止挤占、挪用、浪费和违规使用教育经费的现象。不得将保障经费用于偿还“普九”债务和学校其他债务，不得用于发放教职工工资和福利。逐步建立教育经费使用绩效考评体系，不断提高教育经费使用效益。进一步规范农村中小学收费管理。

22、深化农村教育人事制度改革。各地要依据国家教师编制配备标准和人口变化情况合理确定教师编制。依法实施教师资格准入制度，创新教师补充和培训提高机制，建立教学质量监测考评制度，提高农村教师素质。逐步实行教职工全员聘用制。建立健全鼓励城镇教师、大学毕业生到农村支教制度和特设教师岗位制度，建设农村中小学现代远程教育体系，合理配置城乡教育资源。

五、推进县乡财政管理体制改革

23、科学界定和合理划分县乡政府的事权及支出责任。凡属县（市、区）政府的事权、应由县（市、区）承担的支出，县级财政要全额保障经费，不得以任何形式转嫁给乡镇；县（市、区）委托乡镇承办的事务，也要足额安排经费；必要的事权调整，必须配备相应的财力。有条件的乡镇要积极开展乡级财源建设，增强经济实力，切实提高乡镇政府的经费保障能力。

24、完善县乡财政管理体制。要逐步调整和完善县乡财政体制，完善县对乡镇转移支付制度，逐步增加转移支付规模，不断提高乡镇财力保障水平，使乡镇财力与其承担的支出责任相适应，确保乡镇机构和乡村组织正常运转。要区别对待，分类指导，对于财力确实难以保障其基本支出需要的乡镇，县级财政对缺口部分要予以补助。各县（市、区）不得扣减上级对乡镇的转移支付资金用于结算县乡债务。稳步推进“乡财县管乡用”的财政管理方式改革。

25、不断增加对农业和农村的投入。要积极调整财政支出结构，财政新增教育、卫生、文化等经费主要用于农村，国家基本建设资金增量主要用于农村，政府土地收益用于农村的比例要有明显增加。要进一步加大支农资金整合力度。建立和完善农村“一事一议”公益事业财政奖补政策，逐步形成以政府投入为引导、农民积极筹资投劳、社会力量广泛参与的多元化投入体系。加快农村公益事业产权制度改革，确保农村基础设施和公益事业健康发展。

六、清理核定、稳妥化解乡村债务

26、严格制止新债。各地要按照《国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》（国办发〔2005〕39号）的规定，按照“谁举债、谁负责”的原则，加大监督检查力度，严肃查处违法违纪行为。农村基础设施建设和公益事业发展必须坚持因地制宜，量力而行，必须尊重农民意愿，必须充分考虑乡村的承受能力和当地农民的收入水平，不能强求一律，不能盲目攀比。严禁乡村负债搞建设，严禁搞集资摊派加重农民负担。

27、清理锁定、稳妥化解旧债。2007年，省审计厅要组织对全省乡镇债务进行全面审计，清理锁定债务。对村级债务要在目前已清理锁定的基础上进一步加大化解工作力度。严禁各种形式的“债转贷”。乡村债务化解工作要结合本地实际，多管齐下，实行“一债一策”。要区别轻重缓急，优先化解与农民利益直接相关、基层矛盾比较集中的债务，把确因乡村公益事业建设而形成的对农民、乡村干部、乡村工程业主等个人债务的化解工作放在优先位置。县级以上人民政府要采取切实措施，集成现有政策，整合现有资金，有条件的地方还可以安排一定的资金，建立偿债奖励机制，支持基层化解债务工作。

28、加强对村级账务资金的监管。要建立健全各项财务管理制度，推行村级账务、资金“委托双代管”。实行收支两条线，定项限额管理，严格控制非生产性支出，不准列支招待费，严格控制村级定额补贴标准，压缩一切不合理开支。财政转移支付资金要按规定及时足额拨付到位，实行专户储存、专账管理、专款专用，任何单位和个人都不得挤占、挪用和平调，不得搞“捆绑结算”抵顶村级税费尾欠。

29、完善民主监督管理机制。要健全村级民主理财小组，实行财务公开、民主管理，完善村民议事规则，村级重大财务开支项目，必须经村民大会或村民代表大会讨论通过，每季度至少公布一次村级财务收支情况，接受群众监督。

七、建立农民负担监管长效机制

30、落实减轻农民负担责任制。坚持和完善减轻农民负担“四项制度”，即：涉农税收、价格及收费“公示制”，农村义务教育收费“一费制”，村级组织和农村中小学校订阅报刊“限额制”，涉及农民负担案（事）件“责任追究制”。坚持党政主要领导亲自抓、负总责的工作制度和“谁主管、谁负责”的部门责任制，强化分工协作、齐抓共管的工作机制，真正形成防止农民负担反弹的整体合力。要严格规范涉及农民负担的行政事业性收费、罚款等的管理，深入开展对农村义务教育、农民工转移培训、农民建房、殡葬、计划生育、生猪屠宰等方面乱收费、乱罚款、乱集资的专项治理，重点加强对农业灌溉水费电费、排涝排渍收费、饮用水费电费等经营性收费和农业生产资料价格的监管。

31、加强对村级组织收费的监管。进一步规范村级组织开支范围和标准。严禁有关部门或单位委托村级组织向农民收取税费，严禁将部门或单位经费缺口转嫁给村级组织，严禁村级组织擅自设立项目向农民收费，或采用押金、违约金、罚款等不合法方式约束村民、管理村务。强化对村民“一事一议”筹资筹劳的监管，防止和纠正违背农民意愿超范围超标准向农民筹资筹劳的行为。

32、推进农民负担监管规范化、法制化。认真贯彻执行《湖北省农民负担监督管理条例》，坚持和完善农民负担监督卡、项目审核与负担监测等日常监督管理制度，切实加强对涉及农民负担文件出台、项目公示的审核与登记，建立健全信访受理、督办、处理和反馈的快速有效机制，加大农民负担督办检查力度，抓紧制定现阶段减轻农民负担工作考核办法。

八、扎实推进其他各项改革

33、深化国有农场综合改革。进一步完善农场剥离社会职能、机构改革、农业税费改革和职工养老保险社会统筹改革，妥善解决遗留问题。省里对国有农场基础设施和公共事业建设（含“以钱养事”），比照对乡镇的补助标准给予支持。推进国有农场现代农业建设，充分发挥国有农场在社会主义新农村建设中的示范作用。

34、稳妥推进农业“小三场”改革。全面取消农业“小三场”职工责任田的税费负担（土地承包费），由财政转移支付给予补贴。农业“小三场”承担的教育、卫生、计生、血防、公安等行政社会职能全部移交给当地政府。按照市场取向，积极推进内部管理体制改革，实行全员竞争上岗，切实精简机构和管理人员。抓紧研究农业“小三场”职工参加社会保险的问题。各级财政对农业“小三场”的各种补贴经费渠道不变、额度不减，并随着财政状况好转而增加。

35、深化集体林权制度改革。坚持促进农民增收、促进生态保护、促进林业发展的基本原则，明晰产权和经营主体，创新管理和运行机制，建立起“产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转规范有序、服务监管有效”的现代林业产权制度。发挥市场机制在农村林业资源配置中的基础作用，明晰集体林地使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权，保障收益权，进一步促进林业生产力的发展。

九、加强对农村综合改革工作的组织领导

36、建立健全“五位一体”的工作机制。各地区、各部门要从政治和全局的高度，坚持正确的改革方向，建立健全“党政一把手挂帅，分管领导具体负责，农村综合改革办公室组织实施，各级联络组督查指导，党委政府年度考核评比”的工作机制，切实加强领导，统筹规划部署，精心组织协调，扎实有序工作。

37、切实落实“三责统一”的责任机制。地方党委政府、上级业务主管部门和农村综合改革办公室要各负其责，三责统一。党委政府要结合实际，把握切入点，选准突破口，有计划、有重点、分阶段实施，积极探索适合本地区的改革路子；业务主管部门要密切配合，完善政策，加强督导，积极支持地方改革；农村综合改革办公室要发挥综合协调作用，充分发挥基层和群众的创新精神，及时总结、推广各地的典型经验，不断推进改革顺利进行。

38、严明改革纪律。各地要严格执行统一政策，并加强检查督办，及时预防和纠正具体工作中出现的政策偏差。任何部门不得强求乡镇对口设置机构。各业务主管部门对乡镇的事业费、专项经费、项目经费等所有资金安排，都要做到规范、透明、公开，不得以机构不对口为由不拨或少拨经费，违者将严肃追究责任。

我省2002年以来制定的农村税费改革政策措施和2004年以来制定的乡镇综合配套改革政策措施，本意见没有涉及的，按原有文件执行；过去的规定与本意见不一致的，按本意见执行。

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