加强法治政府建设，为我市“十一五”时期全面发展提供有力保障的思考

哈尔滨市人民政府法制办公室主任杨洪坡

“十一五”期间是哈尔滨市发展的重要战略机遇期，也是国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出的实现十年建成法治政府目标的重要起步阶段。如何靠法制保障推进我市“十一五”规划的落实，是我市政府法制工作者面临的和必须思考的一个问题。

哈尔滨市政府十分重视“十一五”规划的编制工作，坚持全面、协调和可持续的科学发展观，将法治政府建设作为一项专项规划纳入到国民经济和社会发展“十一五”规划中，这不仅在全国是一项创新性尝试，而且对于全面提升我市的综合实力，加快推进全市物质文明、政治文明、精神文明和和谐社会建设，具有十分重要的意义。政府法制工作必须以科学发展观为统领，充分发挥政府在全面推进依法行政、建设法治政府进程中的参谋、助手和法律顾问的作用，为我市的全面发展提供良好的法治环境。

一、对我市“十一五”规划中设置法治政府建设专项规划的认识

“十五”期间，我市不断加强政府法制建设，在建立科学、民主、合法行政决策机制和相关制度，依法界定职责权限，全面履行法律、法规和规章赋予的行政执法职能，维护公共利益和公共秩序，促进职能转变，提高行政效能，完善行政执法责任机制，推进依法行政，取得了显著成绩，为建设法治政府奠定了坚实基础。但与建设法治政府的要求相比，还存在一些问题。主要是有的行政机关对依法行政与经济、社会发展之间的关系上还存在模糊认识，履行职责还存在“错位”、“缺位”、“越位”现象，邮递行政机关工作人员法制观念还比较淡薄、执法不严、违法不究，权力与利益挂钩、权力与责任脱钩等问题没有完全解决。要从根本上解决这些问题，必须把握好“十一五”的发展机遇，采取措施，优化法制环境，为我市经济社会发展创造良好的条件。?

(一)制定法治政府建设专项规划，是推进依法治国基本方略的需要。党的十五大提出了“依法治国”的基本方略，这是我国经济和社会发展的必然要求，是国家长治久安的重要保证，也是建设社会主义政治文明的内在要求。依法治国，要求国家是法治国家，社会是法治社会，政府是法治政府，而建立法治国家的基础，就是建立法治政府。制定法治政府建设专项规划的目的，就是通过五年的不懈努力，为基本实现法治政府的目标奠定基础。行政机关作为国家权力机关的执行机关，担负着依法管理经济、社会和国家事务的繁重任务，我国80%以上的法律、90%左右的法规和全部规章都是由行政机关组织实施的。通过制定法治政府建设专项规划，就是要规范和约束行政权力，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关严格依法履行职责，实施有效管理，维护公共利益和社会秩序，为建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制奠定基础，实现“依法治国”方略。?

（二）制定法治政府建设专项规划，是构建社会主义和谐社会的必然要求。“十一五”规划强调坚持以人为本、贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，核心是要解决好发展中产生的问题，妥善处理好改革、发展和稳定的关系，特别是各方面的利益关系。可以说，法治是社会关系的调节器，在贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会进程中起着重要作用。和谐社会，首先是稳定有序的社会；稳定有序的社会，首先是法治社会。没有法制，实现不了民主，更谈不上和谐。法制完善，社会关系就会和谐顺畅。?

（三）制定法治政府建设专项规划，是发展社会主义市场经济的需要。市场经济就是法治经济。维护统一、公平的竞争秩序，发展生产力，加快经济全面、协调发展，离不开法制作基础，需要靠法制手段去引导、规范、保障。当前，比较紧迫的是要通过不断完善法律制度，革除妨碍市场经济发展的体制性障碍，打破行业垄断和地区封锁，建立统一开放竞争有序的市场体系，确立合法经营、诚实信用的行为规范，为各类市场主体创造公平竞争环境。实现这一目标的最重要前提之一，就是要运用法律手段管理经济社会事务。只有这样，才能维护好正常的经济秩序，促进经济社会可持续发展?

（四）制定法治政府建设专项规划，是转变政府职能的需要。法治政府所要求的政府，必须是职能与经济发展要求相适应的政府，建设法治政府，要求政府职能定位在“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四个方面，制定法治政府建设专项规划，目的就是促使政府逐步退出不该介入的领域，积极履行自己的职责，把该管事管好，防止公共权力对经济社会生活和公民生活的不适当干预，以更加科学的方式履行行政管理职责，使各级行政机关将直接管理与间接管理、动态管理与静态管理、事前控制与事后监管、严格执法与热情服务有机统一起来，充分利用间接管理、动态管理和事后监管的机制，建立和完善更加富有成效的行政管理体制，是政府职能转变的需要。

二、对法治政府建设专项规划与全市“十一五”总体规划关系的理解

法治政府建设专项规划是“十一五”总体规划的重要组成部分，是实现“十一五”总体规划重要的重要保障。二者之间是部分与整体、局部与全局的关系，互相依存、互相影响、互相制约。法治政府建设专项规划在内容上确立了9个方面、27项具体任务和目标，涉及到行政管理体制改革、科学民主决策、行政执法监督、化解社会矛盾等方面，涵盖了转变政府职能、注重制度建设、提高行政管理效能、降低管理成本、创新管理方式、增加透明度等诸多内容，它不是一项具体业务工作规划，而是政府未来发展的科学设想和理性设定，它以科学发展观为指导，集中体现了一心为民的执政理念。在总体规划中处于十分突出的重要地位，是实现“十一五”规划的基础保障。?

（一）建设法治政府是经济社会发展的重要基础。“十一五”期间要保持经济社会的全面、协调、可持续的发展，客观上要求必须正确处理好发展的速度与结构、质量、效益的关系，经济社会和人口、资源、环境的关系，物质文明与政治文明、精神文明的关系，着力解决经济社会发展中的薄弱环节。“十一五”期间，我市振兴老工业基地、建设社会主义新农村、发展社会事业等诸多任务异常艰巨。这就要求我们必须把推进依法行政、建设法治政府作为政府的基础性、全局性工作，通过加强法制建设来解决发展中的问题与矛盾。?

（二）建设法治政府是经济社会发展的有效保障。要建设法治政府，就必须按照“三个优先”原则，进一步转变政府职能，严格按照法律的规定来行使行政权力。即凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，行政机关不要通过行政管理去解决。继续推进政企分开、政资分开、政事分开，进一步理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，把政府不该管、管不了、实际上也管不好的事，交给企业、市场或者社会组织、中介机构，更大程度地发挥市场主体的积极性，发挥市场在配置资源中的基础性作用，发挥社会自律管理的有效作用。通过健全完善法制来调节社会关系，解决社会矛盾，平衡不同利益的社会阶层、社会成员的不同诉求，以有效化解矛盾，妥善处理纠纷。?

（三）建设法治政府是经济社会发展的强大动力。建设法治政府，必须坚持“人民是创造财富的主体，政府是创造环境的主体”的理念。要激发全社会的活力，就要善于引导和激发人民的创造力，尊重人民的首创精神，尊重经济社会发展的创新实践，这是经济社会协调发展的坚实基础。建设法治政府，就是要把政府的职能转到为市场服务、创造良好的环境上来。增强全体人民、企业和整个社会的活力与效率，减少发展成本。建设法治政府，就是把实现人民的利益最大化，实现共同富裕作为最终目标，建立人民利益有效实现的机制，使人民能充分分享经济社会发展的成果。

三、对落实法治政府建设专项规划为全市“十一五”总体规划实施提供保障的思考

“十一五”是我市加快实现全面振兴的关键时期，任务繁重而艰巨，从政府的角度，要通过完善体制与机制，强化社会管理和公共服务职能，创新政府管理经济、监管市场的方式和手段等多种行之有效的措施，才能为哈尔滨进一步加快发展提供有力保障。?

（一）做好政府立法工作，为“十一五”规划实施提供制度保障。按照法治政府建设专项规划确定的任务，我市将以建设服务、有限、责任、诚信、法治政府为目标，这些任务要在短期内有所突破，要通过地方政府及时向立法机关提报地方性法规草案和制定政府规章来加以规范和促进。

一是要突出地方特色，增强立法的可操作性。地方立法的生命力在于本土特色，要在提高地方立法质量上下功夫。地方特色不等于地方保护，关键是要增强立法的针对性和可操作性。要从追求上有国家法律下有实施办法转到充分发挥地方立法的创制功能上来，从四平八稳、不触及深层矛盾的立法转到根据市场经济发展和社会需求立法上来，注重解决本地的特殊要求和矛盾，解决经济和社会发展、改革和创新中的矛盾。“十一五”规划确定要把我市建设成为“三个适宜”的有特色现代文明城市，就必须在制度建设方面立特色法、立发展法，通过立法为深化改革、调整结构、扩大开放提供可靠保障，推动振兴老工业基地事业的全面发展。二是要拓宽公众参与立法的渠道，增强政府立法的公开性和透明度。法律的贯彻执行是建立在能为广大人民群众所掌握并自觉遵守的基础之上的。要深入基层、深入群众、深入实际调查研究，全面掌握法规、规章调整对象的基本情况，特别是对法规和规章草案中的重点、难点问题。使我们的立法过程成为广大人民群众有序参与政府管理、参与法治实践并受到法治宣传教育的过程；要对与人民群众切身利益有直接关系的重要法规、规章草案，尽可能地通过报纸、互联网公布，广泛征求公众建议和意见，对草案的主要问题有较大分歧意见的，必要时可举行立法听证会或通过新闻媒介引导和组织社会各方面开展讨论；要建立涉及多行业、多学科的立法专家库，对专业性强的立法，组织专家学者和实际工作者进行科学论证，真正达到立法的高质量、高水平。三是要坚持立改废并重，维护法制统一。要与时俱进，坚持立、改、废并重，在抓好新的立法项目同时，注重对原来制定的法规、规章进行修订。对那些制约经济和社会发展的、与国家法律、行政法规相抵触的、与世贸组织规则和国际惯例相违背的政府规章，该修改的及时修改，该废止的坚决废止，该完善的尽快完善，维护法制的统一。

（二）健全行政执法机制，为“十一五”规划顺利实施创造优良法治环境。行政执法工作是政府执行政策、管理地方事务的重要手段，是与行政相对人直接接触、体现政府形象、有效调节和解决矛盾的控制行为。要健全行政执法机制，为“十一五”规划顺利实施创造优良法制环境。

一是要严格实行依法行政工作责任制。对于推进依法行政工作，下级政府要与上级政府、政府部门应当与本级政府签订责任状，各地区、各部门的行政首长要成为推进依法行政工作第一责任人，要将本单位依法行政工作开展的情况作为目标考核项目，每年评审一次，对不能按期完成的，要追究责任。

二是要进一步完善依法行政考核制度。认真实行罚缴分离制，行政执法与行政许可公示制，使行政执法活动进一步规范化、法制化。继续以推进行政执法责任制为突破口，进一步加强和完善各项制度。要加强对各级政府及其部门依法行政工作的检查、监督和考核，进一步建立和完善各项考核制度，使考核标准更具有公正性、合理性和科学性。要切实做好行政执法的案卷评查工作，努力提高行政执法案卷的质量，保证行政处罚行为合法、适当。

三是要进一步完善行政执法程序。在完善有关行政处罚、行政许可程序的同时，要建立健全普遍适用于行政征收、行政强制、行政给付、行政确认等各类行政执法活动的执法程序，进一步规范执法行为。要对行政执法部门行使自由裁量权进行全面规范和制约，增强执法活动的公正性。?

（三）积极探索新的行政执法监督方式，保障“十一五”规划顺利实施。行政执法监督，在本质上是对行政权力进行控制，是政府对具体行使行政权力部门的一种制约。它对规范行政执法行为、促进依法行政起着积极的作用，是建设法治政府的重要措施和保障。

一是要改革行政执法体制，理顺执法和监督职能。按照执行、监督相互协调的要求，合理配置执法部门与监督部门的职责。对行政执法权该上收的上收，该下移的下移，能集中的集中，解决行政执法职能上下一般粗的问题，杜绝职责不清、职能交叉和多头执法、重复执法的现象。继续深入开展相对集中行政处罚权工作，探索开展相对集中行政许可权的途径和方式。合理划分市和区、县执法职责，简化执法环节，减少不必要的行政执法层次。在行政执法监督方面，应该对行政执法监督机构和职能进行合理配置，形成一个完整的、行政执法监督体系，真正做到有权监督、有能力监督。

二是将监督制度落实到位，违法责任追究到人。对行政执法监督制度和机制在实施力度、实施方式和措施上进一步加强和改进，根据实际情况制定出切实可行的、操作性强的实施程序。以落实行政执法责任制和评议考核制为主线，对制度执行情况进行具体、全面的检查，使制度发挥威力，真正起到监督作用。

三是不断创新监督方式，加大监督力度。在执法监督检查、明察暗访、备案审查、受理投诉等监督方式基础上，政府内部监督要与人大监督、政协监督、群众监督、舆论监督等其他监督方式有机结合，进一步探索开展监督工作的新方式，拓展监督渠道，不断加大监督力度。

（四）加强行政复议工作，为“十一五”规划实施保驾护航。行政复议作为行政机关主要的内部层级监督机制，在保护公民、法人和其他组织合法权益，纠正违法和不当的具体行政行为，维护行政机关正确行使行政职权方面发挥了重要而积极的作用。 “十一五”期间，为了更好地发挥行政复议的作用，应当在以下几方面进一步作好工作。

一是积极受理行政复议申请。行政复议是解决公民、法人和其他组织与行政机关行政争议的重要法律途径。这一制度实施的效果如何，首先的问题就是要积极受理行政复议申请，没有行政复议案件，就谈不上发挥行政复议的作用。个别地方的行政复议机关怕麻烦，怕当被告，怕得罪人，不愿受理行政复议申请，使一些符合受理条件的行政复议申请不能通过行政复议法律途径解决，老百姓到处告状，产生了社会不安定因素，也增加了以后处理的难度。为解决这个问题，上级行政复议机关对下级行政复议机关不依法受理行政复议申请的，要按规定依法责令其受理，切实保护人民群众通过法律途径解决争议的权利。

二是认真办理行政复议案件。由于行政复议的监督功能和救济功能是通过办理行政复议案件得以实现的，因此行政复议案件的办理质量，直接关系到合法权益是否能够得到切实的维护，违法行为是否能够得到纠正。行政复议制度实施以来，我市绝大多数行政复议机关能够依法认真办理行政复议案件，树立了政府的威信，促进了社会稳定和经济发展环境的改善。但也有少数行政复议机关，由于业务能力不高，办案程序不清晰等因素，有些行政复议案件办理质量不高，使行政复议制度实施的效果受到影响。为切实保障行政复议案件质量，行政复议机关应当对行政复议案件的审理采取听证制度、合议制度和专家咨询制度。对案情复杂和矛盾较大的行政复议案件应当召开听证会，当面质证，充分听取各方意见。在办理影响重大或案情复杂的案件时，向法律和其他有关方面专家征询意见，确保案件能够依法、及时、公正、公平的处理。

三是推进行政复议制度建设。从制度建设入手，不断创新工作机制是复议工作有序健康发展的重要基础。根据工作需要，规范行政复议应诉法律文书，规范行政复议案件办理程序，建立健全行政复议听证、合议和专家咨询等相关配套制度。严格按照《哈尔滨市行政复议规定》有关要求办理行政复议案件。通过不断加强制度建设，对行政复议中涉及的普遍性的问题进行规范，使行政复议工作更加有章可循，保证行政复议案件的审理质量。?

（五）提高政府公务员依法行政能力和水平，为实现“十一五”规划奠定坚实基础。公务员是政府构成的基本单位，政府的方方面面工作都是通过公务员的行政行为来完成的。政府公务员依法行政能力和水平的高低，在某种程度上决定了推进依法行政、建设法治政府的进程。

一是提高领导干部依法行政的能力和水平。通过建立并实行领导干部的教育、培训考核制度，把对宪法和相关法律知识的学习、掌握、运用作为各级人民政府及其工作部门的领导干部必备素质的基本要求，将领导干部依法行政意识、以法律手段解决问题的能力作为考核领导干部政绩的一项重要内容。

二是建立行政机关工作人员综合法律知识和专门法律知识的学习和培训制度。通过采取多种形式的学习、教育和培训，重点解决实际工作中法律适用的问题，使行政机关工作人员特别是行政执法人员熟练掌握与本职工作有关的法律法规和规章，合法、合理并严格依照法定程序正确适用法律。

三是完善和落实行政执法人员的资格认证制度、岗前培训制度和定期轮训等项制度，增强行政执法人员的执法为民意识和责任感，树立恪尽职守、依法行政、文明执法意识。?

怎样把法治政府建设专项规划落实好，为我市经济和社会全面发展提供有力保障，我认为：第一，要切实加强领导。推进法治政府建设专项规划，关键在领导，重点在落实。各级政府、政府各部门要切实加强组织领导和综合协调，在准确把握本地区、本部门依法行政情况的基础上，按照我市法治政府建设专项规划确定的任务和要求，制定好本地区、本部门推进依法行政、建设法治政府的具体措施和配套方案，做到有计划、有步骤、有措施、有责任。第二，要实行依法行政工作定期汇报制度。每年下级政府要向上级政府和本级人大及其常委会报告推进依法行政、建设法治政府工作情况，政府部门要向本级政府汇报推进依法行政工作情况。对本地区、本单位工作中的问题和薄弱环节，要提出有效的解决办法和措施，实施结果要进行反馈。上级政府对下级政府推进依法行政、建设法治政府工作情况报告要认真评议，要给予适当的评价，有问题的，要及时指出来，并跟踪问效。

加强法治政府建设，为我市“十一五”时期全面发展提供有力保障的思考

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