中共安徽省委、安徽省人民政府关于全面推进农村综合改革试点的意见

中共安徽省委、安徽省人民政府关于全面推进农村综合改革试点的意见

（皖发〔2007〕8号 2007年3月4日）

2005年以来，我省在部分县（市、区）开展农村综合改革试点，取得了明显成效。为贯彻落实《国务院关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》（国发〔2006〕34号）精神，巩固扩大农村税费改革成果，积极发展现代农业，扎实推进社会主义新农村建设，构建社会主义和谐社会，省委、省政府决定从2007年开始，在全省全面推进农村综合改革试点。现提出如下意见：

一、全面推进农村综合改革的重大意义、指导思想和基本原则
我省在取得农村税费改革历史性重大成效之后，以农业税的取消为标志，全省农村改革进入了一个新的阶段，即以深化三项改革（乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革），建立农村工作新机制为主要内容的综合改革阶段。全面推进农村综合改革，建立农村工作新机制，是巩固扩大农村税费改革成果，从根本上解决农民负担问题的必然要求；是密切党群、干群关系，巩固党在农村的执政基础的重大举措；是进一步解放和发展农村生产力，促进农村生产关系调整和上层建筑变革，完善体制机制的紧迫任务；是树立和落实科学发展观，推进社会主义新农村建设，构建社会主义和谐社会的重要内容，具有重大而深远的意义。
全面推进农村综合改革的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，深入贯彻党的十六届六中全会、全国农村综合改革工作会议和中央农村工作会议精神，坚持以解放和发展农村生产力为主线，围绕发展现代农业、建设社会主义新农村的要求，着力推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革，建立服务优先、依法行政、上下协调、廉洁高效的农村工作新机制，使农村基层组织更加充满活力，为“三农”服务更加落实，农民群众更加满意，农村基层政权更加巩固，为推进社会主义新农村建设提供强大动力。“十一五”期间，全面完成乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革任务，基本建立农村基层工作新机制。
农村综合改革试点工作要遵循以下基本原则：
1.鼓励开拓创新。保护创新热情，鼓励创新实践，完善创新机制，宽容创新挫折。充分发挥群众和基层的首创精神，支持各地大胆探索、实践。鼓励各地因地制宜，允许不同改革模式并存。先行试点的地方可以继续完善原定的改革办法。
2.坚持服务为先。适应新形势新任务的要求，把服务于发展现代农业、建设社会主义新农村作为改革的出发点和落脚点，切实加强农村基层组织建设，着力提高和改进农村基层干部的素质、能力和作风。
3.做到“三个确保”。确保农民负担不反弹，确保乡镇机构编制人员只减不增，确保农村经济发展和社会稳定。
4.稳步扎实推进。坚持社会主义市场经济的改革方向，努力提高改革决策的科学性、民主性和改革措施的协调性，精心操作，有序推进，正确处理好改革发展稳定的关系，确保改革试点取得实效。

二、农村综合改革试点的工作重点
（一）切实转变乡镇政府职能
乡镇政府要重点履行好以下职能：稳定农村基本经营制度，维护农民的主体地位和权益，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系，推进现代农业建设；加快农村社会事业发展，为农民提供更多的公共服务；加强社会管理，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定；推动农村民主政治建设和村民自治，提高农民的民主法制意识。
调整和完善乡镇政府经济管理职能。乡镇经济工作重心要转移到加强政策引导、制定发展规划、服务市场主体和营造发展环境上来，努力培育和发展农村先进生产力，发展现代农业，做好农村富余劳动力转移就业工作，促进农民收入较快增长。
建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。健全以政府投入为主的公共服务经费保障机制，加快农村教育、科技、卫生和文化等事业的发展，切实做好计划生育工作。加强农村公益性基础设施建设和管理，努力改善农村生产、生活条件。建立重大灾情、疫情等公共突发事件预防和应急机制。积极开展农村扶贫和社会救助，加强农村社会治安综合治理，促进农村社会稳定和谐。积极推进农村社区建设，完善村民自治，实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和村民依法自治良性互动。
理顺县乡、条块关系。凡属县级可以完成的行政事务，必须实行以县为主、乡镇协助体制。凡已规定由县级政府部门承担的责任，不能转给乡镇政府。上级有关部门需要乡镇协助完成的工作，要赋予乡镇办事权限，并提供必要的经费保障。严格控制上级部门向乡镇派驻机构。上级部门派驻乡镇的机构要服从服务于乡镇工作大局，其工作绩效考核实行县乡结合、以乡镇为主。各地、各有关部门要对在乡镇一级开展的各种考核评比进行全面清理，坚决取消各种不切实际的达标升级和检查评比验收活动，严格控制对乡镇领导干部的“一票否决”事项。加强农村基层党组织和基层政权建设，加大对农村基层组织阵地建设的投入。
建立政情民意互动制度。拓宽政情民意互动渠道，搭建形式多样的沟通平台，宣传政策，公布政情，沟通情况，畅通民意，接受群众监督，促进决策民主化和科学化，逐步把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道。
（二）进一步深化乡镇机构改革
坚持转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的原则，进一步深化乡镇机构改革，优化机构设置，精简机构人员，提高行政效率，建立行为规范、运转协调、公开透明、廉洁高效的农村基层管理体制和运行机制。
深化乡镇党政机构改革。综合设置乡镇党政机构，一般应控制在3―4个以内。严格控制领导职数，乡镇领导职数一般控制在5―9名，实行党政领导交叉任职，提倡乡镇党委书记和乡镇长一人兼。全面推行岗位目标责任制。
深化乡镇事业单位改革。推行政事分开，实行公益性职能和经营性职能分开，大力整合乡镇事业站所。原乡镇事业站所承担的行政管理职能收归乡镇政府承担，原乡镇事业站所受委托承担的行政执法职能原则上上划县直有关主管部门，也可保留在乡镇公益性事业单位。综合设置精干高效的公益性事业单位，经费主要由财政保障。经营性服务单位实行市场化运作。按照国家规定加快建立乡镇事业单位人员社会保障制度。乡镇不再保留和设立自收自支事业单位。
加强机构编制管理。建立编制、组织、人事、财政等部门间的协调机制，乡镇行政编制和事业编制由省重新核定控制数，实行总量控制。全面推行乡镇人员编制实名制管理，严把乡镇机构进人关，在5年内乡镇机构编制和财政供养人员数量只减不增。
深化干部人事制度改革。坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则，在乡镇党政机关、事业单位普遍实行竞争（竞聘）上岗和“凡进必考”制度。关心爱护乡镇干部，妥善安置分流人员。农村税费改革中省里实行的乡镇机构改革分流人员安置政策，继续适用于此次改革试点。
积极稳妥地推进乡村区划的合理调整。全省乡村规模原则上可定为：平原地区乡镇5万人以上，行政村0.4万人以上；丘陵地区乡镇3万人以上，行政村0.3万人以上；山区乡镇1.5万人以上，行政村0.15万人以上。平原、丘陵、山区县城人口分别为10万、8万和5万人以上，中心镇人口分别达到7万、5万和2万人以上。乡村区划调整要同社会主义新农村建设规划结合起来，现有规模超过上述标准的不必划小。
各有关部门要积极支持乡镇机构改革工作，不得以机构“上下对口”、项目安排、资金分配、年终考核等手段干预乡镇机构设置和人员配备。鼓励各地积极开展县级行政管理体制改革，根据实际需要科学合理设置机构，压缩编制，精简人员，为乡镇机构改革提供有利条件。
（三）深化农村义务教育管理体制改革
全面贯彻党的教育方针，深化农村教育改革，坚持公共教育资源向农村倾斜，逐步缩小城乡教育发展差距，推动公共教育协调发展。
全面推进农村义务教育经费保障机制改革。建立和完善政府投入办学、各级责任明确、财政分级负担、经费稳定增长的农村义务教育经费保障机制。各级政府要强化对义务教育的保障责任，确保农村义务教育经费的正常投入。不准减少本级政府对农村义务教育应承担的经费投入；不准挪用学校公用经费发放教师津贴；不准乱收费加重学生的经济负担。县级人民政府在财政预算中要将义务教育经费单列并纳入财政预算。对农村中小学的教育经费实行县级集中管理。县级财政用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例。从2007年起，全部免除农村义务教育阶段学生学杂费,继续对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。
加快教育体制改革和机制创新。县级机构编制部门要严格中小学教职工的编制管理，实行总量控制、动态管理。县级教育行政部门在核定的编制总额内，具体分配农村中小学教职工编制，均衡配置本行政区域内学校师资力量。全面实施教师资格准入制度，创新教师补充机制，坚决清退不合格和超编教职工，全面建立教职工聘用和考核制度，切实提高教职工综合素质，建立教育教学质量监测考评制度。对教师编制缺额严重的县（市、区），结合县乡机构改革和促进高校毕业生就业工作，由县级教育部门根据国家和省的相关规定，面向社会，统一招聘(选聘)。
加快教育部门自身改革，创新教育管理体制和机制。教育主管部门要进一步转变职能，改进作风，改善管理，强化服务，不断提高教育管理水平。要进一步改进和完善教育督导制度，坚持以人为本，尊重教育教学规律，为教育教学服务，使督导制度更加科学全面，并将督导工作重点逐步转到提高教育质量和办学水平上来。
合理配置城乡教育资源。加强薄弱学校建设，积极做好城镇支援农村，强校支援弱校工作，促进教育均衡发展。建立健全城镇教师、大学毕业生到农村支教制度和特设教师岗位制度。加快危房改造步伐，除利用国家开发银行贷款和争取中央补助外，其余资金全部由省财政统筹解决，用2年时间全面完成现存农村中小学D级危房改造任务。全面实施农村远程教育工程。合理调整农村教育布局，严禁超标准建设和搞不切实际的各种达标升级活动，提高教育资源利用效率。
（四）完善县乡财政管理体制改革
继续推进和完善“省直管县”财政管理体制改革和“乡财县管乡用”财政管理方式改革。
加快建立覆盖农村的公共财政制度。调整财政支出结构，不断增加对农业和农村的投入，特别要加大财政在农村教育、卫生、文化、就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入。财政新增教育、卫生、文化等事业经费和固定资产投资增量主要用于农村，逐步加大政府土地出让金用于农村的比重。进一步扩大新型农村合作医疗试点，建立健全农村医疗救助制度，逐步改善农村医疗卫生条件。加强公益性文化设施建设，加快建立覆盖农村的公共文化服务体系。建立农村最低生活保障制度，有条件的地方先行探索建立多种形式的农村养老保险制度。完善农村五保户供养和灾民救助制度。
明确划分县乡财政收入范围。按照便于征管的原则，将适合乡镇征管的收入全部留给乡镇，合理确定乡镇财政收入基数，充分调动乡镇加快发展、增收节支的积极性。
合理界定县乡政府支出责任。乡镇政府主要承担乡镇财政供给人员经费，乡镇财政供给单位正常运转经费，以及乡镇社会事业发展支出。农村中小学人员和公用经费、乡镇卫生院补助经费等按有关政策规定列入县级财政支出范围。对于财力确实难以保障基本支出需要的乡镇，县级财政对缺口部分要从体制上予以补助，建立乡镇财力与其承担的支出责任相匹配的财政体制。乡镇财政供给人员工资全部上收县级财政统一标准、统一时间发放。落实和完善财政对村级的补助制度，逐步探索建立村干部社会养老保险制度。
着力解决县乡财政困难。加大对县乡的一般性转移支付力度，县对乡镇转移支付规模要随县级财力增长而逐步增加，对政策性因素或自然灾害影响乡镇预算执行的，县级财政要在财力上予以补助，增强乡镇财政保障能力。规范专项补助。各级财政给基层的转移支付和补助要坚决落实到位，不能把基本支出缺口留给乡镇一级。
建立对农村“一事一议”公益事业财政奖补政策，逐步形成以政府投入为引导、农民积极筹资投劳、社会力量广泛参与的多元化投入体系。积极开展农村公益事业产权制度改革试点。
（五）建立健全农村基本公共服务体系
创新公共服务体制，改进公共服务方式，提高公共服务质量，逐步建立健全政府扶持和市场引导相结合、多元化的农村基本公共服务体系。
完善为民服务全程代理制。建立和完善以乡镇政务服务中心为龙头，县、乡、村三级联动的为民服务全程代理网络。对农民需要办理的事项，要简化办事程序，创新管理制度，采取统一受理、分类承办、上下联动、限时办结的方式，实行一个中心对外、一个窗口受理、一条龙服务，为群众和基层提供方便快捷优质服务。乡镇不单设为民服务机构，不新建为民服务场所，不新增机构、编制和人员，不准搞强迫代理。
改革和加强基层农业技术推广体系建设。县级农技推广机构实行综合设置，在乡镇或跨乡镇设置区域站，或派出农技人员。畜牧兽医机构按照《安徽省人民政府关于推进兽医管理体制改革的实施意见》设置。农村经营管理系统不再列入基层农技推广体系，农村土地承包管理、农民负担监督管理、农村集体资产财务管理等行政职能列入政府职责。确保在一线工作的农技人员不低于全县农技人员总编制的三分之二，专业农技人员的比例不低于80%，并保持各专业人员之间的合理比例。公益性农技推广机构人员编制不得与经营性服务人员混岗混编。各级财政对公益性推广机构履行职能所需经费要给予保证，并纳入财政预算。
积极探索农村公共服务的有效实现形式。积极推进水利等涉农部门管理机制和经费保障机制改革，增强其为“三农”服务能力，提高服务效率。逐步推行和规范政府“花钱买服务”、“以钱养事”等可行办法，支持专业合作经济组织、农产品行业协会等社会组织参与公共服务，其他有利于为农民提供公共服务的形式，也都可以进行尝试。
（六）强化改革配套措施
认真实施体现科学发展观要求的综合考核评价办法。建立与乡镇组织新职能相适应的工作考核评价体系，突出对发展现代农业、推进新农村建设和构建和谐社会的绩效进行考核，将农民和服务对象的评价作为重要的考核依据。
积极整合财政支农资金。坚持以县级为主，以现代农业和新农村建设的各项规划为依据，以主导产业、优势区域和重点项目为平台，以切实提高支农资金使用整体效益为目的，积极开展支农资金整合试点。支农资金的整合，由财政部门牵头，建立支农投资规划、计划衔接和部门信息沟通工作机制。加强对支农资金的监管，确保资金使用安全。
稳妥开展乡村债务清理化解工作，制止新债发生。各地要积极探索化解乡村债务的有效办法，积累经验，逐步推开。要牢固树立控制新债、化解债务也是政绩的观念，健全和落实对县乡领导干部控制和化解乡村债务工作的考核制度。全面清理核实乡村债务，彻底摸清债务底数,建立完整齐全的债务管理档案和台账，锁定旧债。在此基础上，分清债务结构，明确债务责任，综合运用经济、法律、行政等手段，区别情况，分类处理，逐步化解。结合实际情况确定化解债务的优先顺序，注意优先化解与农民利益直接相关、基层矛盾比较集中的农村义务教育、基础设施建设和社会公益事业发展等方面的债务。认真落实我省关于豁免农业税尾欠的政策，妥善解决乡村干部个人垫付农业税问题。省、市要安排一定奖励资金，鼓励基层主动化解乡村债务。严格执行制止新债的各项制度，加大监督检查力度，严肃查处违反规定发生新债的各种行为。特别是在新农村建设中，决不允许盲目举债搞建设。
建立健全农民负担监管机制。坚持标本兼治，强化约束机制，推进基层民主监督，健全法制保障，做到预防与查处相结合。继续坚持减轻农民负担工作政府主要领导负责制和“谁主管、谁负责”的部门责任制。严格规范涉及农民负担的行政事业性收费、罚款等管理，加强对涉及农民负担文件出台、项目公示的审核。有关部门要加强对村民“一事一议”筹资筹劳、向专业合作经济组织收费、财政对农民补贴补偿和对村级补助资金等事项的监管。加强对村级组织收费的监管，严禁政府部门或单位委托村级组织向农民收取税费，严禁将部门或单位经费缺口转嫁给村级组织，严禁村级组织擅自设立项目向农民收费，或采用押金、违约金、罚款等不合法方式约束村民、管理村务。加强村级财务管理，健全民主理财，加强审计监督，促进村级财务监管工作经常化、规范化和制度化。

三、加强对农村综合改革试点工作的领导
（一）加强组织领导。各地、各部门一定要从全局和战略的高度，充分认识推进农村综合改革试点的紧迫性、艰巨性和长期性，坚持正确的改革方向，统一思想，坚定信心，摆上位置，加强领导。各级党委、政府要把农村综合改革工作列入重要议事日程，主要领导亲自抓、负总责。要加强组织协调，对各项改革措施做到周密部署，细致安排，充分发动干部群众参与改革，调动一切积极因素支持改革，坚定不移地通过深化改革破除各种障碍。按照上下统一的要求，建立健全统一、协调、高规格的农村综合改革领导机构和办事机构，赋予相应的工作职能，充实力量，配备专职人员，为改革提供坚强的组织保障。省财政将安排一定资金，对各地推进农村综合改革给予奖励补助。
（二）认真制定方案。各地要在吃透中央和省里精神的基础上，全面开展调查研究，广泛听取广大干部群众的意见，借鉴其他地方的经验，抓住制约农村经济社会发展的突出矛盾和问题，找准改革的突破口和切入点，使改革方案科学合理符合实际，具有较强的针对性和实效性。各市、县（市、部分区）都要制定改革试点方案，并报省农村综合改革领导小组备案。其中，县（市、部分区）方案由市级审批。
（三）形成改革合力。各级党委、政府的有关工作部门要服从、服务于农村综合改革大局，认真履行自己的职责，积极支持和配合搞好改革试点工作。省直有关部门要抓紧制定具体的改革实施意见。要把农村综合改革试点与新农村建设紧密结合起来，统筹兼顾，协调推进，并注意做好农村综合改革与其他改革政策之间的配套衔接工作。要妥善化解改革中的各种矛盾，营造良好的改革环境。已经先行试点的县（市、区）要继续完善各项改革措施，巩固和扩大改革成果，为全省提供更多有益的经验。
（四）严肃改革纪律。加强对改革试点的党纪监督、行政监督和社会舆论监督。严禁从局部利益或部门利益出发阻碍改革，严禁阳奉阴违、弄虚作假、做表面文章。对在改革试点中不顾大局、违反纪律、以权谋私的单位和个人，要给予党纪、政纪处分，触犯法律的要依法处理。

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