甘肃省旅游产业实现“三年翻番与质量提升计划”指导意见

甘肃省旅游产业实现“三年翻番与质量提升计划”指导意见

(甘政办发〔2009〕40号)

各市、自治州人民政府，省政府有关部门，有关单位：

《甘肃省旅游产业实现“三年翻番与质量提升计划”指导意见》已经省政府同意，现予印发，请认真贯彻落实。

甘肃省人民政府办公厅
二○○九年二月二十七日

甘肃省旅游产业实现“三年翻番与质量提升计划”指导意见

为了深入贯彻落实科学发展观，推进省政府《关于进一步加快旅游业发展的意见》（甘政发〔2006〕28号）与《甘肃省旅游条例》的实施,全面、超额完成《甘肃省旅游业发展第十一个五年规划纲要》目标，促进我省旅游业又好又快发展，为我省“保增长、扩内需、调结构”的经济工作任务做出更大贡献，现提出甘肃省旅游产业实现“三年翻番与质量提升计划”的指导意见。

一、我省旅游业的现状分析

（一）旅游业发展的基本情况

2007年，我国接待入境旅游人数达1.32亿人次，增长5.5%，国内旅游人数达16.1亿人次，同比增长15.5%；旅游业总收入达1.09万亿元，同比增长22.6%；出境旅游达4095万人次，增长18.6%。中国继续保持全球第四大入境旅游接待国、世界最大国内旅游市场和亚洲最大出境旅游客源国的地位。世界旅游组织预测，到2020年，中国将成为全球第二大旅游经济体、第一大旅游目的地和第四大客源国。全国及各省区迅猛发展的旅游业已成为国民经济中最具增长活力的产业之一，有27个省区市把旅游业确立为重要产业、支柱产业或主导产业。在部分省区，旅游业已经或正在成为国民经济的重要支柱产业，带动当地经济社会的全面发展。各省区市制定出台了一系列促进旅游业发展的政策措施，进一步加大了对旅游业的组织领导和投入力度。

2007年，我省旅游业发展势头迅猛，达到历史最好水平。全年接待旅游总人数2423.05万人次，同比增长51.02%；旅游业总收入115.91亿元人民币，同比增长44.5%，根据省统计局分析，相当于全省GDP的4.34%。我省具有特色旅游资源优势，经过改革开放30年的发展，旅游业已具备较好的旅游资源基础、旅游产业基础和发展环境基础。但是，在各省区旅游业迅猛发展的形势下，我省旅游业面临着激烈的竞争与压力，我省在全国的份额还很小，入境旅游和国内旅游人数分别仅占全国总量的0.25%和1.48%。与其他省区相比，我省位次明显靠后，差距仍在拉大。我省入境旅游人数和外汇收入仅占西部12省区总量的2.98%和1.75%，排名第10位。面对机遇与挑战，我省旅游业必须要转变发展方式，到2010年实现旅游产业三年翻番与质量提升计划，实现超常规发展。

（二）旅游业发展的当前形势

从全国面上来看，受金融危机的影响，当前和今后一段时期，我国旅游业发展的不确定因素将增多，面临的挑战将更加严峻。一是世界经济增长明显减速，对旅游业发展将产生重大影响。随着世界经济的整体下滑，旅游消费预期普遍减弱，将对我国入境旅游市场发展带来严峻挑战。二是受国内经济下行压力加大的影响，居民旅游消费预期减弱。受外部经济环境和国内经济运行深层次矛盾的影响，当前我国经济运行中的困难明显增加，经济下行压力加大，居民旅游消费预期下降。三是海内外市场激烈变动，旅游企业困难加剧。国际金融危机的强烈冲击，国际旅游市场竞争日益激烈，使我国旅游企业经营受到严重影响。此外，金融危机所带来的一系列新问题，与旅游业发展中的深层次矛盾交织在一起，我国旅游业发展的形势将更加严峻。对中国旅游业当前面临的各种困难和挑战的严重性、艰巨性，全国旅游行业要有充分的估计。

同时，也要清醒地看到，当前我国旅游业发展仍然具有诸多的有利条件和机遇。首先，我国经济社会发展的基本面没有改变，旅游业发展的动力依然强劲。第二，改革开放30年奠定的坚实基础，将有力地支撑中国旅游业发展。第三，国家宏观政策对旅游业发展十分有利，中国旅游业发展环境良好。应对金融危机，促进经济增长，中央和地方出台了一系列政策措施，都有利于旅游业发展。贯彻扩大内需、促进消费的方针，实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，加快交通等基础设施建设和生态环境建设，将有利于增加城乡居民收入，有效提高居民消费能力，不断丰富和完善旅游产品，优化旅游消费环境和旅游投融资环境，促进旅游业在更高层次、更高水平的发展。第四，国内旅游需求稳定增长，将有效缓解入境游客增幅下降的压力。在扩大内需、促进消费，大力发展以旅游为重点的现代服务业的政策驱动下，国内旅游已成为我国旅游业的基础市场。旅游日益成为国民休闲的重要方式，成为居民生活不可或缺的重要内容，成为扩大内需的主要领域之一。根据国家调查显示，即使在受到金融危机的影响下，我国居民的旅游消费意愿依然较高，仍然有高达92%的受访者有意愿在2009年安排旅游活动，这将有效缓解入境旅游下降带来的旅游业增长的压力。第五，我国入境旅游仍然具有巨大的发展潜力。中国经济的持续增长，改革开放的不断深化，中央采取的一系列应对危机的果断措施，将大幅提升中国的国际地位、国际形象和中国旅游的吸引力，只要我们措施得力，完全有可能在相对短的时间内改变入境旅游下降的局面。

从我省的情况来看，2008年，尽管我省旅游业遭受了“5・12”特大地震严重破坏、雨雪冰冻灾害和藏区不稳定事件的影响，但全省全年接待旅游总人数2490.6万人次，比上年增加2.8%；旅游业总收入137.5亿元人民币，比上年增加18.6%。2009年春节黄金周，全省旅游接待人数132.29万人，同比增长91.28%；旅游收入4.36亿元，同比增加132.7%，两项旅游指标再创春节假日新高，为完成三年翻番与质量提升计划的目标任务奠定了良好的基础。

二、三年翻番与质量提升计划的指导思想与总体目标

（一）指导思想

以党的十七大精神为统揽，认真落实省第十一次党代会精神，深入贯彻落实科学发展观，坚持解放思想、创新思路、转变方式、又好又快的发展理念；坚持融入大局、强化意识、整合资源、培育产业的发展思路；坚持党委重视、政府主导、企业主体、市场运作、社会支持的发展原则；坚持改善环境、加大宣传、强化管理、确保安全的发展重点，实现三年翻番与质量提升的目标。

在旅游产业发展中，要按照加大策划、突出重点、整合资源、创新方式、务求实效的总体要求，始终坚持品牌战略、创新战略、人才战略和区域联合战略，坚持优化结构、转型升级、提质增效，实现旅游产业由粗放型向集约型发展转变，由注重规模扩张向提升素质与扩大规模并重转变，由注重经济功能向发挥综合功能转变，把旅游业培育成为我省重要产业和特色优势产业。

（二）总体目标

1.发展速度目标。以产业转型升级为主要方式，提高人均旅游消费水平，以2007年主要旅游指标为基数，至2010年，全面实现旅游接待人数和综合收入三年翻番。2008年，全省旅游总人数已达到2490.6万人次，旅游总收入达到137.5亿元。2009年，计划全省旅游总人数力争超过3000万人次，旅游总收入超过160亿元；2010年，全省旅游人数达到4000万人次，旅游总收入达到230亿元，旅游业总收入超过GDP的5%以上，成为国民经济的重要产业。旅游产业规模有较大增长，能够满足旅游市场迅速增长的需求。

2.质量提升目标。实现产业环境逐步改善，产业体系趋于合理，产业功能得到发挥，产业素质明显提升。一是政府主导作用明显加强，财政投入资金明显加大，拉动社会投入资金明显增加，社会各界的旅游意识明显提高，制约旅游发展的主要问题明显得到解决，产业发展的法制环境、政策环境、投资环境、市场环境和基础设施建设等环境有较大改善。二是旅游基础设施得到明显改善，产品转型升级初步显现，产品体系更加完整，旅游品牌更加突出，城市旅游目的地体系基本建立，宣传促销力度大大加强，旅游市场进一步发展。三是旅游产业队伍迅速壮大，人员素质明显提高，旅游市场安全有序。甘肃旅游的核心竞争力不断增强，旅游业在经济社会发展中的综合功能与作用得到较大发挥。

三、努力实现三年翻番与质量提升计划

（一）提振市场信心，抢抓调整机遇。一是要充分认识提振市场信心、确保经济增长的重要性。我省旅游业虽然遇到重大困难，但有利因素与不利因素共生，有利因素多于不利因素；机遇与挑战并存，机遇大于挑战。我们勇敢地迎接和战胜当前困难，千方百计提振市场信心，全力以赴保持旅游业平稳较快发展。二是要充分认识扩大国内需求、兼顾三大市场发展的必要性。以发展省内旅游为基本立足点，采取更加有效的措施，大力激发旅游消费，积极开发适应城乡居民消费需求的旅游产品，培育旅游消费热点。同时要兼顾入境旅游和出境旅游市场，进一步加大国际旅游市场开发力度，着力提升我省旅游业的国际形象，保持我省旅游业的市场吸引力。三是要充分认识抓住调整机遇、实现旅游业转型升级的紧迫性。要以深入开展学习实践科学发展观活动为契机，以持续推进改革创新为动力，大力推动旅游产业结构调整和发展方式转变，全面提升旅游业发展质量和效益，全面提升产业素质，实现旅游业发展由数量型增长向质量效益型发展转变。

（二）加强组织领导，形成齐抓共管的旅游产业发展格局。

1.成立旅游协调机构。成立由省政府领导任组长，宣传、发改、财政、省政府研究室、商务、交通、卫生、质检、公安、工商、税务、物价、海关、民航、铁路、文化、林业、环保、文物、国土、统计、外事、台办、旅游等相关部门负责同志为成员的旅游产业发展协调领导小组。协调领导小组不定期召开协调会议，研究全省旅游业发展的重大战略与政策，重点解决旅游投入与联合开发、旅游管理体制机制、旅游交通运输、旅游税费政策、市场秩序规范、旅游基础设施配套建设、旅游安全管理制、旅游资源整合等制约我省旅游发展的关键性问题，促进我省旅游产业又好又快发展。同时，建立相关职能部门协调合作机制，共同推动旅游资源的保护、开发和利用，促进产业融合，实现多业兴旅的目标。市县政府也要成立相应的协调机构，进一步加大对旅游业的协调、支持力度。

2.强化政府推动作用。各级政府、各部门要高度重视旅游工作，强化旅游意识，在制定国民经济与社会发展规划时，要把旅游业作为特色优势产业纳入总体规划，制定对旅游产业发展的支持措施；在确定固定资产投资和基础设施建设时，要统筹兼顾，适当优先安排旅游资源开发、基础设施建设等配套项目；在安排财政预算时，要保证必要的旅游发展资金和宣传经费，并视财力情况逐步增加；在制订税费政策时，要优先考虑扶持旅游业发展的优惠政策，并加强督查落实，把各项政策落到实处；在对外对内宣传时，宣传、文化、旅游、外事、商务、台办等各相关部门，要整合资源，加大对旅游的宣传。同时，要积极培育全社会的旅游意识，加大对旅游从业人员和公众旅游意识的引导性宣传。

（三）拓展投融资渠道，加快基础设施建设，改善旅游发展环境。

1.积极拓展投融资渠道。一是建立健全全省旅游招商引资项目库，加大旅游开发项目储备和论证、设计等前期准备工作。把目光投向市场，进一步加大招商引资工作力度，采取有利措施，引进战略合作伙伴，引导有实力的投资主体开发旅游项目。二是加强工作指导与协调服务，继续做好世行贷款项目建设；三是积极争取国家投资和国债项目资金支持，把旅游灾后重建纳入全省灾后重建规划，争取国家对旅游灾后重建和拉动内需项目的支持。四是实施政府主导战略，加大财政资金投入。省财政增加旅游发展资金和宣传促销资金投入。各市州也要按照三年翻番工作任务，增加旅游发展资金和宣传促销资金投入，并保证每年有一定比例的增长。

2.加快旅游基础设施建设。创造良好的政策环境，加快旅游基础设施和配套设施建设，改善旅游经营环境。一是以品牌景区为支撑，完善城市旅游综合服务功能，提升城市品位和接待水平，重点打造一批特色鲜明、具有较强市场竞争力的旅游目的地。二是加强地震灾区旅游恢复重建规划及其实施，指导灾区重点接待设施的恢复建设，促进基础设施的升级改造。三是完善主要旅游景区（点）和沿线的配套基础设施。以建设和改造重点旅游景区、主要旅游线路的景区断头路、旅游厕所等项目为突破口，以改善景区游览条件和营造良好的旅游环境为重点，2009年完成350个旅游厕所建设。到2010年，保证所有Ａ级景区没有断头路，新评定的Ａ级景区、公路休息站和汽车加油站的厕所全部达到旅游规范厕所标准。四是促进公路沿线服务提升层次。新推出线路产品途经地区，要力争协调解决沿线公路交通的顺畅和标识、标牌建设问题，完善服务内容。协调公路部门在全省公路沿线建设1000个规范的旅游景区方位指示牌。五是积极协调解决如列车票务不足、航班数量较少、景区管理体制不顺以及有关优惠政策落实不到位等关键性问题，创造良好的发展环境。

（四）整合旅游资源和线路，实施品牌战略，创新开发旅游产品。

1.加快旅游资源的整合开发力度。一是从产业发展层面加大整合力度，实现多业兴旅。积极促进旅游与农业、林业、工业、文化、体育、环保等相关产业的联系与融合，共促共赢。二是从产品开发层面加大整合力度，走内涵发展的路子，有机整合文化资源、生态资源、民俗资源，提升文化内涵，增强旅游产品的深层次吸引力和永久生命力。三是从旅游资源要素配置层面加大整合力度，解决产业协调发展的“短腿”现象，实现行、游、住、食、购、娱“六要素”的合理配套、协调发展，重点解决购物和娱乐不足问题。四是从旅游管理机制方面，协调各地加强对旅游景区的属地化管理，使旅游开发规划、配套服务设施建设、旅游服务规范、人才培训、景区门票定价更加符合旅游发展实际。

2.实施品牌带动战略。要突出策划创新，打造品牌产品，重点实施“221”品牌带动战略，即重点对外推出甘肃丝绸之路全景游与南部民族风情草原风光旅游线2大品牌产品；积极培育兰州―平凉―庆阳黄土风情、红色之旅线，兰州―天水―陇南丝路胜迹、生态旅游线2条成长型的旅游产品；全力打造1个以兰州为中心，辐射白银、定西、临夏、武威的两小时系列休闲观光产品旅游圈。丝绸之路产品以深度挖掘开发文化内涵为切入点，继续强化其传统品牌优势；南线产品以九寨沟为重要目的地，深度开发省内民族风情、宗教文化，增加参与性、体验性内容，全力打造成我省又一大品牌。

3.积极培育旅游新业态。根据市场发展的需要和我省旅游资源特点，促进旅游产品的转型升级。积极开发休闲度假旅游产品，规划建设一批旅游度假地，加快主要城市的中央休憩区、环城度假带等都市休闲旅游产品体系建设；打造乡村旅游产品，创新开发景区依托型、城市近郊型、农业资源型、民俗风情型乡村旅游景区，提升全省乡村旅游发展的水平；发展少数民族地区旅游产业，大力开发藏族、回族、裕固族、东乡族、保安族及白马风情等民俗与生态旅游产品；开发冬春季旅游产品，重点开展商务旅游、会议旅游、高科技农业旅游、都市休闲游、乡村民俗旅游、高山滑雪旅游、修学旅游、石窟艺术游等旅游活动，丰富冬春季产品内容，增强吸引力，逐步缩短淡季时间；策划开展自驾车、登山探险、徒步、长跑、文化艺术修学、历史名人足迹探访、文化艺术交流等系列专项旅游活动。

（五）创新开发模式，加大宣传促销，进一步开拓旅游市场。

抓好营销策划，加强政企联合，改变传统的宣传促销模式，加大在主流媒体的整合形象宣传和针对主流旅行商的市场开发，奋力开拓旅游市场。

1.切实加大宣传力度。一是集中宣传。重点选择部分国内和省内主流媒体，省市县联合，每年以系列专版、专栏、大型活动、深度专访、广告、新闻报道等形式，开展重点线路、重点产品的集中宣传，使全省旅游宣传形成系列。集中力量，在全省主要公路沿线建立200个以上旅游宣传广告牌。二是加强外宣。借助国外媒体力量及邀请外国常驻记者采访；邀请外国驻华使节访问甘肃；在驻外使领馆举办旅游图片展览；在公共场所免费投放外文宣传资料等。三是共同宣传。旅游系统主动联合宣传、文化、文物、林业、农业等相关部门，整合、联合开展旅游宣传活动，实现宣传的聚合效应、整体效应和放大效应。

2.坚持以“请进来”方式扩大省内市场开发力度。2009―2010年，组织邀请省外、境外旅行商和媒体来我省考察踩线、采访报道，重点做有实力旅行商的工作，加强对接与合作。2009年主要邀请康辉集团、中旅集团、铁旅集团、华运集团、环渤海、珠三角市场及北美、台湾的部分重要旅行商。2010年主要邀请国旅集团、春秋集团及日韩、欧洲市场重点客户来我省考察踩线。

3.积极走出去参展促销。每年坚持参加国家旅游局统一组织国外、境外以及在国内举办的国际、国内旅交会、投资贸易洽谈会、海峡两岸旅游博览会等重点参展促销活动，抓住有利时机，展示整体形象，举办专题推介活动；要创新促销组织方式。改变传统旅游市场营销模式，变政府组织宣传促销为组织、发动企业共同参与宣传促销，变以景区景点为主的点式促销为线路组织促销。要创新产品宣传方式，在分析各种传播媒介、传播途径的特点和作用的基础上，创新旅游产品宣传形式，提升旅游产品的吸引力、竞争力。要创新出访促销思路，树立为促销而出访的营销理念，研究制定科学的出访促销方案。

4.办好旅游节会。省旅游局与各市州每年策划联办几项大的旅游节会活动，走市场化运作的路子，逐步形成规模。

5.做好旅游促销联络。以省政府驻外办事处为平台，建立旅游宣传促销联络机制，由省旅游局负责，联合省内有实力的旅行社，以省外旅游联络为重点，共同加大在主要客源市场的长期推广力度。

6.加强信息化工作。以12301旅游服务热线平台建设为基础，全面完成以“三网一库”为基本内容的旅游信息化建设工作，加强网络宣传促销和信息服务，积极推行旅游电子商务，构建旅游目的地营销平台。

（六）创新体制机制，强化市场运作，提高旅游产业开发水平。

1.创新旅游投资开发的体制机制。按照市场经济发展的规律与要求，创新发展理念，转变发展方式，逐步推进旅游产业发展走上市场化的路子。要积极培育投融资平台，以旅游发展资金作为贴息、奖励或补助，支持有条件的地区、企业以市场运作方式，探索引进或组建旅游担保公司、旅游投资开发公司、旅游汽车客运公司、旅游演艺公司、旅游商品开发公司等，利用金融资金，争取旅游开发项目信贷，促进旅游产业的深度开发和要素体系的完善配套。积极探索和实施旅游景区门票的统一管理机制。

2.改革培育产业发展主体。一是加快省旅游局直属国有旅游企业改革步伐。2009年，争取政府协调、政策保障和资金支持，统筹出台支持政策，全面完成局属企业的改制、改革步伐，积极解决已改制国有旅游企业的遗留问题。二是加强旅游经营管理体制改革，采取市场化运作的方式，积极引进战略合作伙伴，特别是引进实力雄厚的外资旅行社和外资酒店管理集团，结合企业改制重建，组建我省具有市场竞争力的旅行社和酒店集团。三是探索建立新的体制、机制，培育具有市场竞争力的旅游企业主体，整合全省旅游资源，实行优化组合，支持组建综合性的旅游集团，扩大规模，提高市场竞争力，为旅游产业的发展壮大注入新的活力。四是加强旅游行业协会建设，适应政府职能转变和市场经济对旅游行业协会的要求，深化旅游行业协会自身改革，完善协会工作机制，发挥行业协会的中介服务职能作用、市场规范和行业自律的牵头作用。

（七）加强行业管理，强化旅游安全，促进旅游产业的有序健康发展。

1.强化行业管理、服务，提升产业素质。认真执行国家标准，积极研究制定地方标准，以标准化建设促进旅游业规范发展，促进产业队伍壮大和素质提升。一是加强旅游星级饭店的建设与规范管理。积极引导，合理布点，提高档次，完善功能，根据市场需求加强星级酒店的评定和质量管理工作，培育一批品牌饭店，创建一批绿色旅游饭店。二是加强旅行社的管理。进一步规范和整顿旅游市场秩序，深入开展行业自律和诚信旅游活动，建立健全旅行社服务质量信用等级，推进旅游诚信体系和信息共享平台建设，推行批零体系建设，树立一批品牌旅行社，提升旅行社的综合素质和市场竞争力。三是加快创建和提升质量工作。切实加强创建中国最佳旅游城市、中国优秀旅游城市、中国旅游强县、Ａ级旅游景区和工农业旅游示范点工作力度，提升级别和档次，争取把敦煌、嘉峪关、天水市创建成中国最佳旅游城市；把陇南市、合作市创建成中国优秀旅游城市；把夏河县、永靖县创建成中国旅游强县；把省上确定的山丹、肃南、永靖、临潭四个旅游示范县创建旅游县的典型代表，形成以示范县带动其他县域旅游产业发展的良好格局；争取把全省一半的AAA级景区升级为AAAA级景区；工农业旅游示范点数量增加50%；研究出台乡村旅游开发和“农家乐”管理的地方标准，“农家乐”的接待规模增加一倍。四是解决旅游商品“短腿”的问题，各主要旅游城市都要鼓励支持相关企业，加快旅游商品开发，建立有规模、有特色的旅游商品购物市场，以旅游购物进一步扩大旅游产品的影响，促进游客人均花费的提高。五是解决旅游参与性活动不足问题，加强旅游娱乐项目建设。重点市县都要以当地剧院、高星级酒店或知名景区为依托，建立供游客观看节目为主的演艺、娱乐场所，推出具有地方特色、市场化运作的高水平的旅游演艺节目。

2.健全机制，落实旅游安全监管责任。一是建立分工细致、责任明确、运转有效的旅游安全责任机制。成立旅游安全协调工作机构，严格按照国家公共安全强制性行业标准，建立健全旅游应急管理机制。二是明确各级政府对旅游安全的领导责任，旅游、质检、航空、铁路、交通、卫生、保险、消防、防疫、公安、国家安全等各相关职能部门对旅游安全的监管责任；各旅游饭店、旅行社、景区(点)、旅游客运企业以及旅游节事节会主办单位的旅游安全主体责任。三是每年广泛开展旅游安全教育培训工作，加大旅游安全监管与服务力度。深入开展旅游安全隐患排查与治理工作，加强应急管理与隐患整改工作。四是建立旅游安全预警系统，主要景区建立山地旅游救援系统、安全警示标牌，配备卫星电话与GPS系统，建设旅游远程监控系统、旅游应急通信项目、医疗急救站（点）体系等。

（八）实施旅游人才开发战略，强化职业培训，为旅游业的快速发展提供人才保障。

1.建立培训基地，扩大培训范围。以兰州、天水、嘉峪关、敦煌为基地，联合高等院校，立足当地，引进外援，组建专业培训机构，加强对需求量较大的酒店、景区、度假村、农家乐等方面服务人员的岗位培训和岗前培训。到2010年，上岗轮训率达到80%。同时，各主要市州都要组建志愿服务者队伍，经过培训后解决节会活动期间服务人员不足问题。

2.调整培养方式，创新培育途径。加强对专项规划、策划、经营、管理方面的高层次专业人才的培养；把旅游人才培育列入全省人才培养计划；加强对旅游院校和科研机构旅游教育培训工作的引导和组织，带动其它教育机构参与旅游人才教育培训；构建旅游产学研合作教育的新途径，支持组建旅游教育集团。

3.加大扶持力度，促进旅游就业。在旅游发展资金中，探索设立“旅游就业推动项目”资金，用于扶持旅游就业信息网络和培训基地建设、旅游从业人员的职业介绍和培训补贴，以及社会保险补贴、小额贷款贴息等。逐步推行“妇女旅游就业援助计划”和“大学生旅游创业援助计划”，支持以创业带动就业。通过加大人力资源开发利用，不断促进旅游带动就业工作，提高旅游自身发展和吸纳就业的能力。

甘肃省旅游产业实现“三年翻番与质量提升计划”指导意见

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