吉林省人民政府关于印发吉林省城镇医药卫生体制改革实施意见的通知

吉林省人民政府关于印发
吉林省城镇医药卫生体制改革实施意见的通知

（吉政发〔2000〕38号）

各市州、县（市）人民政府，省政府各厅委、各直属机构：
现将《吉林省城镇医药卫生体制改革实施意见》印发给你们，请认真贯彻执行。

吉林省人民政府
二000年九月二十二日
吉林省城镇医药卫生体制改革实施意见
（2000年9月）

为贯彻国务院办公厅转发的《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》，进一步调动全省医药卫生工作者的积极性，优化卫生资源配置，提高医疗服务质量，抑制医药费用过快增长，减轻群众就医负担，推进全省城镇职工基本医疗保险制度的建立，结合我省实际，制定本实施意见。

一、加强卫生工作全行业管理
卫生行政部门要切实转变职能，实行政事分开，从“办医院”转向“管医院”；要把主要精力放在疾病预防和公共卫生上；要打破医疗机构的行政隶属关系和所有制界限，运用法律、行政、经济等手段加强宏观管理，逐步实行卫生工作全行业管理。
抓紧制定全省卫生资源配置标准，加快实施区域卫生规划。区域卫生规划的制定，要与国民经济和社会发展水平相适应，以社会需求为导向，优先发展和保证基本卫生服务。采取多种措施优化卫生资源存量，控制卫生资源增量。卫生资源已经供大于求的地区，医疗机构基本建设的立项，以不扩大规模，减少过多的床位，改善医疗条件和病人就医环境为原则，避免重复建设，原则上政府不再新建医疗机构；在总量上严格控制新增大型医疗设备，对符合配置标准确需增加或更新的大型医疗设备，要由卫生、药品监督行政部门进行可行性论证，并严格履行审批手续；调整卫生技术人员结构，引导富余人员向基层、社区卫生服务组织、卫生执法监督机构和医疗服务薄弱的地方流动；开展业务培训，提高人员素质，培养全科医生；调整医疗机构的服务方向，鼓励各类医疗机构合作、合并，共建医疗服务集团。引入市场竞争机制，促进医疗机构围绕质量和效率开展竞争，用比较低廉的费用提供比较优质的医疗服务，努力满足广大人民群众基本医疗服务的需要；实现卫生资源公平有效的合理配置和资源共享，提高服务质量和资源使用效率。省计委、财政、卫生等行政部门要在2000年制定出《吉林省卫生资源配置标准》。
依法实行医疗机构、从业人员、医疗技术应用、大型医疗设备等医疗服务要素的准入制度。完善有关规章制度，健全医疗服务技术规范。禁止各种非法行医。

二、实施医疗机构分类管理制度
按卫生部等部门关于城镇医疗机构分类管理实施意见的要求，将医疗机构按整体划分为非营利性和营利性医疗机构进行管理。划分的主要依据是医疗机构的经营目的、服务任务，以及执行不同的财政、税收、价格政策和财务会计制度。
非营利性医疗机构是为社会公众利益服务而设立和运营的医疗机构，不以营利为目的，其收入用于弥补医疗服务成本，实际运营中的收支结余只能用于自身的发展。营利性医疗机构是指医疗服务收益可用于投资者经济回报的医疗机构。政府不举办营利性医疗机构。
医疗机构性质的划分采取医疗机构自愿选择和政府核定相结合的办法进行。医疗机构的性质由核发该机构《医疗机构执业许可证》的卫生行政部门会同财政、工商、税务、物价等部门根据医疗机构投资来源、经营性质等有关分类界定的规定予以核定。
个人及个人合伙举办的医疗机构，医疗机构的分支机构，股份制、股份合作制和中外合资、合作医疗机构，一般定为营利性医疗机构。企事业单位设立的为本单位职工服务的医疗机构，一般定为非营利性医疗机构。社会团体和其他社会组织举办的医疗机构、国有或集体资产与医疗机构职工集资合办的医疗机构（包括联合诊所）、企事业单位设立的向社会开放的医疗机构，由其自愿选择并经当地卫生行政部门会同有关部门核定转为营利性医疗机构或定为非营利性医疗机构。政府举办的承担基本医疗任务、代表区域性水平的医疗机构，经核定可继续由政府举办，定为非营利性医疗机构；其余的可自愿选择核定为其他非营利性医疗机构或转为营利性医疗机构。转为营利性医疗机构的，要明确出资关系，确立出资人。国内外个人捐赠、基金会、慈善机构等社会捐资举办的医疗机构，不以营利为目的，定为非营利性医疗机构。
政府举办的非营利性医疗机构不得投资与其他组织合资合作设立非独立法人资格的营利性“科室”、“项目”。已举办的营利性“科室”、“项目”，应停办或经批准转为独立的营利性医疗机构。

三、建立健全社区卫生服务组织、综合医院和专科医院合理分工的医疗服务体系
社区卫生服务组织主要从事预防、保健、健康教育、计划生育和常见病、多发病、诊断明确的慢性病的治疗和康复；综合医院和专科医院主要从事疾病诊治，其中大型医院主要从事急危重症、疑难病症的诊疗，并结合临床开展教育、科研工作。要形成规范的社区卫生服务组织和综合医院、专科医院之间的双向转诊制度。保障广大群众对医疗服务的选择权，职工可以选择基本医疗保险定点医疗机构就医、购药，也可持医生开具的处方选择基本医疗保险定点药店购药。位于城市的企业医疗机构要逐步移交地方政府统筹管理，纳入城镇医疗服务体系。采取多种措施，逐步实现“小病在社区，大病进医院”的目标。

四、改革和完善卫生执法监督体系与预防保健体系
按照依法行政、政事分开和精简、高效、统一的原则，撤销原公共卫生监督所、卫生防疫站、结核病防治所等功能相近的机构，将原卫生防疫监督机构的卫生监督职能集中，组建省、市州、县三级卫生监督所，依法行使综合卫生监督职能；将原有卫生防疫机构的各种防病职能合并，成立省、市州、县三级疾病控制中心，承担疾病的预防、控制、科研和技术指导工作；将省和市级卫生监测检验职能集中，组建省和市级卫生监测检验中心。
理顺疾病控制与医疗工作的关系，建立适应新形势的相对独立的疾病控制管理体系。城区医疗单位的疾病控制工作要逐步移交给社区卫生服务机构，形成以省、市州、区疾病控制机构为主，社区卫生服务机构为辅的新的疾病控制管理体系。
各级卫生行政部门负责卫生监督和疾病控制的各种突发事件的处理，承担领导和组织责任。各级各类医疗卫生机构，有义务承担当地卫生行政部门交付的各种处理突发事件任务。
省、市州、县三级妇幼保健机构要坚持“以保健为中心，保健与临床相结合，面向基层、面向群体”的工作方针，为妇女儿童提供保健和有关医疗服务。

五、深化公立医疗机构内部运行机制改革
扩大公立医疗机构的运营自主权，实行公立医疗机构的自主管理，建立健全内部激励机制与约束机制。根据任职标准，采用公开竞争、择优聘任为主的多种形式任用医院院长，实行院长任期目标责任制。严格执行行政领导干部任期和离任审计制度。完善以岗位责任制为中心的各项规章制度，明确各级各类人员职责，规范医疗行为，确保医疗安全和服务质量。
深化医疗机构内部人事和分配制度改革。按照精简、效能的原则定编定岗，引入竞争机制，实行双向选择，做到减员增效，促进富余人员转岗分流。建立和完善内部考核制度和患者反馈制度，职工收入分配要与技术水平、服务态度、劳动贡献等挂钩，拉开分配档次，调动广大职工的积极性。
在医疗机构实行“病人选择医生”制度，让病人充分行使对医疗服务的选择权。通过“病人选择医生”带动医疗机构内部各个环节、各岗位公平有序的竞争，医疗机构要为“病人选择医生”创造必要的条件。要建立健全综合考核制度。
强化医疗机构的经营管理，进行成本核算和效益分析，有效利用人力、物力、财力等资源，提高效率，降低成本。依法对医疗机构加强财务监督管理，并逐步实行会计委派制。积极推进医疗机构后勤服务社会化，凡社会能有效提供的后勤保障，都应逐步交由社会去办，也可通过医院联合，组建社会化的后勤服务集团。
加强医疗机构收费监督管理，实行明码标价制度，切实增强医疗收费的透明度，逐步推行住院患者费用清单制度。市州级以上医院及其他有条件的医院都要建立医疗费用计算机查询系统。同时，卫生行政部门要加强对医疗机构单病种费用的评估和监控。

六、完善卫生事业补助政策
卫生事业财政补助是各级政府用于公共卫生事务和卫生机构的资金补助。补助范围根据政府管理卫生事务、行使卫生执法监督工作职责，以及公共卫生工作任务、基本医疗服务和事业发展需要等确定。补助资金按照定员定额、项目论证立项、综合预算等方法核定。各级政府对卫生事业的投入水平要随着经济发展不断提高，原则上政府卫生投入不低于经常性财政支出的增长幅度。政府举办的非营利性医疗机构和社区服务组织由同级政府给予合理的财政补助，其他非营利性医疗机构和营利性医疗机构不享受政府财政补助。非营利性医疗机构执行《医院财务制度》和《医院会计制度》，营利性医疗机构参照执行企业的财务、会计制度。
各级政府卫生、药品监督行政部门及卫生执法监督机构履行卫生管理和监督职能所需经费由同级财政预算支出；各级政府卫生、药品监督行政部门和执法监督机构在卫生监督过程中取得的收入全部纳入财政预算管理。疾病控制和妇幼保健等公共卫生事业机构向社会提供公共卫生服务所需经费，由同级财政预算和单位上缴的预算外资金统筹安排；疾病预防、控制和妇幼保健事业机构从事疾病预防、控制、妇幼保健工作所取得的各项收入，按规定全部上缴预算外资金财政专户，实行收支两条线管理，上缴资金全部用于卫生事业。政府举办的县及县以上非营利性医疗机构以定项补助为主，由同级财政予以安排；政府举办的社区卫生服务组织以定额补助为主，由同级财政予以安排。政府举办的医疗卫生机构的房屋设施大型修缮和符合区域卫生规划的大型医疗设备添置等发展建设项目，根据轻重缓急和财力可能，由同级财政补助安排。卫生事业预算内基本建设投资项目，其建设资金由同级计划部门根据项目的功能、规模核定安排。

七、改革医疗服务价格管理，调整医疗服务价格
按照国家宏观调控与市场调节相结合的原则，对医疗服务价格实行政府指导价和市场调节价，取消政府定价。对非营利性医疗机构提供的医疗服务实行政府指导价，医疗机构按照价格主管部门制定的基准价并在其浮动幅度范围内确定本单位的实际医疗服务价格；对营利性医疗机构提供的医疗服务实行市场调节价，医疗机构根据实际服务成本和市场供求情况自主制定价格。省级物价、财政主管部门会同同级卫生行政部门按照国家医疗服务价格的方针政策、作价原则，制定和调整本辖区非营利性医疗机构的医疗服务指导价格；医疗服务指导价格的基准价和上下浮动幅度，要依据医疗服务的社会平均成本，并结合市场供求状况及政府考虑的其他因素制定和调整。在调整医疗服务价格时，要考虑社区卫生服务组织的特点，并适当提高中医、民族医的技术服务价格，促进社区卫生服务组织和中医、民族医的发展。全国实行统一的医疗服务价格项目名称和服务内容，医疗机构必须严格按照国家规定的医疗服务价格项目和服务内容提供服务。
对非营利性医疗机构的收入实行总量控制、结构调整，逐步降低医药费收入的增长幅度，对不合理的医药费结构进行调整，逐步降低药品费占医药费的比例。调整不合理的医疗服务价格，重点是调整、提高体现医务人员技术劳务价值的诊察费、手术费、处置费、护理费等项目的价格；适当降低大型医疗设备检查、治疗费；放宽非营利性医疗机构提供的供患者自愿选择的特需医疗服务的指导价格；对不同级别的医疗机构和医生提供的医疗服务分级制定指导价格。
价格主管部门依据《中华人民共和国价格法》和《价格违法行为处罚规定》等法律、法规，对医疗机构服务价格进行监督检查，并对违法行为给予行政处罚。

八、完善医疗卫生机构有关税收政策
为了控制药品费用不合理增长，促进医院合理用药，对医院医疗收支、药品收支进行分开核算。
对非营利性医疗机构，按照国家规定的价格取得的医疗服务收入，免征各项税收；从事非医疗服务取得的收入，应按规定征收各项税收，其中直接用于改善医疗卫生服务条件的部分，经税务部门审核批准可抵扣其应纳税所得额，就其余额征收企业所得税；对自产自用的制剂，免征增值税；对自用的房产、土地、车船，免征房产税、城镇土地使用税和车船使用税。
对营利性医疗机构，其取得的收入直接用于改善医疗卫生条件的，自其取得执业登记之日起，三年内给予下列优惠：对其取得的医疗服务收入免征营业税；对其自产自用的制剂免征增值税；对其自用的房产、土地、车船，免征房税、城镇土地使用税和车船使用税。三年免税期满后恢复征税。
医疗机构的药房分离为独立的药品零售企业，应按规定征收各项税收。
对疾病预防、控制机构和妇幼保健机构等卫生机构，按照国家规定的价格取得的卫生服务收入，免征各项税收；其取得的其他经营收入和直接用于改善本卫生机构服务条件的，经税务部门审核批准可抵扣其应纳税所得额，就其余额征收企业所得税；对其自用的房产、土地、车船，免征房产税、城镇土地使用税和车船使用税。

九、实行医院药品收支两条线管理
在县及县以上公立非营利性医院中，医院药品收入扣除药品支出后的纯收入即药品收支结余，实行收支两条线管理。医院药品收支结余上交卫生行政部门，统一缴存财政社会保障基金专户，经考核后，统筹安排，合理返还。药品收入占医院业务收入比例在30％以下的医院不执行本办法。卫生行政部门集中收取的药品收支结余资金，主要用于弥补医院的医疗成本和发展建设，也可根据需要用于社区卫生服务和预防保健事业；用于社区卫生服务和预防保健事业的资金可按不超过弥补医疗成本后的药品收支结余的10％提取，并实行项目管理。卫生部门、工业及其他部门医院以及军队、武警医院对社会开放部分的药品收支结余按财务隶属关系与属地管理相结合的原则进行管理。

十、规范医疗机构药品和医疗器械（设备）购销行为
省卫生、经贸、计划、财政、药品监督部门，要依据《中华人民共和国招标投标法》和国家五部委局制定的《医疗机构药品集中招标采购试点工作若干规定》，积极推动并认真规范药品集中招标采购工作。省有关部门在抓好药品集中招标采购试点工作的同时，研究医疗器械（设备）集中招标采购问题，争取在今后一至二年内，实行药品和医疗器械（设备）同步招标采购。
城镇职工基本医疗保险（或公费医疗）药品目录中的药品、医疗机构临床使用量比较大的药品、常用医疗器械及大型医疗设备，原则上实行集中招标采购。医疗机构是药品招标采购及政府采购规定限额以下的医疗器械（设备）招标采购的主体。具有编制招标文件和组织评标能力的医疗机构可以自行组织或数家医疗机构联合组织招标采购，也可委托招标代理机构开展招标采购。任何单位和个人不得以任何方式为医疗机构指定招标代理机构，不得对招标和评标具体活动进行干预或施加影响。
药品招标代理机构是依法设立、从事药品集中招标采购代理业务并提供相关服务的社会中介组织，须经省药品监管部门会同卫生部门依据国家有关规定进行资格认定，不得直接从事药品经营业务，不得与行政机关存在隶属关系或其他利益关系。
药品和医疗器械（设备）集中招标采购必须遵循公开、公正、公平竞争和诚实信用的原则；卫生、药品监管部门要加强对药品和医疗器械（设备）集中招标采购活动及中介组织的监督。招标采购经办机构须按规定将集中招标采购药品和医疗器械（设备）的实际成交价格在规定时间内报当地同级物价部门备案。经贸、药品监管、卫生等有关部门要加大整治药品和医疗器械（设备）购销中不正之风工作的力度。

十一、加大药品生产结构调整力度
按照国家产业政策和医药行业发展规划，结合我省实际，进一步加大我省药品生产企业结构调整力度，严格药品生产企业准入条件，制止低水平重复建设，对已开办的药品生产企业，在2000年度换证工作中，严格换证标准，按照国家药品监督局的要求，按剂型分类，积极推进实施《药品生产企业质量管理规范》认证，对一些特殊剂型，分段限期推行《药品生产企业质量管理规范》，对限期仍达不到要求的，不准换证、生产。对新开办的药品生产企业，要严格按照国家规定的要求，履行程序上报、审批。
建立科学、规范的新药评审机制，为降低新区研制成本，在项目立项前，须进行科学地论证，避免项目重复，对便有效地使用资金。对一些经论证认为有突破的重大项目，有关部门要加强协调和组织领导，合理使用人才资源，有效地利用设备资源，使开发的新产品不但具有先进性，而且要结合我省资源优势，使资源优势转变成科技优势，使科技优势转变成产业优势。有关部门要积极创造条件，使科研、教学、生产形成一体，以促进一些科技含量高、临床疗效确切，具有较高经济效益的项目投产。

十二、推进药品流通体制改革，规范药品流通秩序
鼓励药品生产、经营企业打破地区、行业、部门界限和所有制界限，以产权、产品、市场网络为纽带，通过参股、兼并、联合等多种形式，建立商贸、工贸或科工贸结合的大型企业集团。集团公司实行统一核算、统一经营、统一管理，并相应设立配送中心、财务管理中心、储运中心、专业批发公司。
鼓励大型批发企业跨地区兼并市、县级批发企业，被兼并的市、县批发企业可自愿改组为区域性配送中心。企业要改革内部组织机构，促进集约化经营，提高经济效益。建立激励与约束机制，形成一套适应市场竞争要求的企业运行机制。
加快药品连锁经营，并结合我省实际，尽快制定非处方药品进入普通超市等其他有效经营形式的审批管理办法，不断扩大服务领域，切实加强监督管理，使药品流通秩序科学、规范。按照国家有关规定近期暂停审批和登记新设药品批发企业。

十三、加强药品执法监督管理
各级药品监督管理部门要对药品的研制、生产、流通、使用全过程依法监督。加大医药市场清理力度，严厉打击制售假劣药品和无证生产、经营药品等违法行为。依法取缔药品集贸市场，规范药品流通秩序，确保人民用药安全有效。积极推行《药品经营质量管理规范》和《药品生产企业质量管理规范》。完善质量公告制度，改革药品抽验机制，加强对进口药品的监督管理，严格处罚程序，加大执法力度。
药品监督管理部门要积极配合卫生部门共同审定社区卫生服务组织、门诊部经销的常用药品和急救药品目录。个体诊所经销的药品，按照国家有关规定，只准经销由药品监督管理部门会同卫生部门审定的常用的急救用品种，不得从事药品购销活动。

十四、调整药品价格政策
根据国家宏观调控与市场调节相结合的原则，药品价格实行政府定价和市场调节价。实行政府定价的药品属于国家基本医疗保险药品目录中的甲类药品、生产经营具有垄断性的少量特殊药品的价格由国家计委制定，国家基本医疗保险药品目录中的乙类药品价格，在国家定价原则指导下，由省级价格主管部门制定。政府定价以外的其它药品，实行市场调节价，由经营者自主定价。
政府定价药品，由价格主管部门制定最高零售价格。市场调节价药品，由生产企业根据生产经营成本和市场供求制定零售价。医疗机构在不突破政府制定的最高零售价格或生产企业制定的零售价格的前提下，制定药品实际销售价格。药品经营者必须如实开具药品购销发票。对已由政府定价的药品，价格主管部门将根据生产经营成本、市场供求及实际流通差率变化包括招标采购药品的中标价格等情况及时调整政府定价。对实行市场调节价格的药品，生产企业应根据生产经营成本和市场供求变化等情况，及时调整零售价格。

十五、加强组织领导
城镇医药卫生体制改革关系群众身体健康，涉及多方面利益调整，与建立城镇职工基本医疗保险制度密切相关，是一项十分重要又相当复杂的工作，必须积极稳步推进。要把医药卫生体制改革与建立城镇职工基本医疗保险制度紧密结合起来，同步推进，成立统一的领导机构。省成立城镇职工基本医疗保险制度及医药卫生体制改革领导小组，具体办事机构设在省体改办，由省体改办牵头，协调有关部门组织实施。各市州、县（市）人民政府对此项工作要高度重视并列入重要议事日程，成立相应组织机构，切实加强领导，按照《实施意见》提出的工作进度和要求，统一思想，提高认识，从本地区实际出发，结合城镇职工基本医疗保险制度改革，制定具体实施方案，精心组织，狠抓落实，尽快在全省建立起适应社会主义市场经济体制要求的城镇医药卫生体制与服务体系。

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