福建省人民政府关于印发城镇医药卫生体制改革实施意见的通知

（闽政〔2000〕19号）

各市、县（区）人民政府，各政府各部门，各直属机构，各大企业，各高等院校：
为建立适应社会主义市场经济要求的城镇医药卫生体制和服务体系，促进医药卫生事业健康发展，实现用比较低廉的费用提供比较优质的医疗服务，努力满足广大人民群众基本医疗服务需求的目标，提高人民的健康水平，根据《国务院办公厅转发国务院体改为等部门关于城镇医药卫生体制改革指导意见的通知》（国办发〔2000〕16号）精神，结合我省实际，制定本实施意见。

（一）实行卫生工作全行业管理，优化卫生资源配置
1．实行卫生工作全行业管理。卫生行政部门要转变职能，政事分开，打破医疗机构的行政隶属关系和所有制界限，用法律、行政、经济等手段加强宏观调控，逐步实行卫生工作全行业管理。理顺和完善卫生监督体制，依法履行医疗服务要素和健康相关产品的准入、许可、监管等职责，管理和发布卫生服务信息，健全有关规章制度和医疗服务技术规范，加强医德医风教育，提高医务人员的职业道德水平，保证居民享有的公共卫生和基本医疗服务。计划、财政、劳动和社会保障、药品监督、计划生育、物价等有关部门要各负其责，密切配合，认真落实相关政策，支持卫生行政部门实行卫生工作全行业管理。
2．实施区域卫生规划，优化卫生资源配置。各地要依据《福建省卫生资源配置标准》，按照控制总量、盘活存量、优化增量、提高质量的原则，统筹规划，合理配置卫生资源。采取多种措施调整和控制卫生资源的存量和增量。卫生资源已经供大于求的地方，不再新建或扩建医疗机构；减少过多的床位，一部分可转向护理、康复服务；调整卫生技术人员结构，引导富余人员向基层、社区卫生服务组织、卫生执法监督机构和医疗服务薄弱的地方流动；开展业务培训，提高人员素质，培养全科医生；调整现有大型医疗设备布局，提高医疗设备的使用效率；对医疗服务量长期不足、难以正常运转的医疗机构，引导其拓展老年护理等服务领域，或通过兼并、撤销等方式进行调整。企业医疗机构要根据《福建省人民政府关于分离国有企业办社会职能的通知》（闽政〔1999〕8号）精神，抓紧分离移交，纳入城镇医疗服务体系。
3．严格医疗服务要素准入和监管。卫生行政部门要依据《福建省医疗机构管理办法》，严格审批新设置的医疗机构，对现有医疗机构要重新进行资格认定。认真贯彻执行《执业医师法》和《护士管理办法》等法律法规，加强对卫生技术人员的执业资格管理，禁止各种非法行医。建立和完善医疗技术应用、大型医疗设备等医疗服务的准入制度。规范卫生技术市场，确保技术服务质量。

（二）建立医疗机构分类管理制度，完善城镇医疗服务体系
4．实行医疗机构分类管理制度。将医疗机构分为非营利性和营利性两类进行管理。政府根据医疗机构的性质、社会功能及其承担的任务，制定并实施不同的财税、价格政策。非营利性医疗机构在医疗服务体系中占主导地位，享受相应的税收优惠政策。政府举办的非营利性医疗机构由同级财政给予合理补助；其他非营利性医疗机构可以采取“民办公助”，鼓励其发展；营利性医疗机构医疗服务价格放开，依法自主经营，照章纳税。卫生、财政等部门要加强对非营利性医疗机构的财务监督管理。
5．合理划分非营利性和营业性医疗机构。遵循区域卫生规划，坚持自愿选择和政府核定相结合的原则。根据医疗机构的经营目的、服务任务，按机构整体划分为非营利性和营利性医疗机构。对现有政府举办的医疗机构，具备条件的可转为其他非营利性医疗机构或通过多种途径转制为营利性医疗机构。转制为其他非营利性医疗机构的，财政在3年内按现行政策继续给予补助；转制为营利性医疗机构的，财政在3年内按转制前的补助标准给予补助，以保证其平稳过渡。政府不举办营利性医疗机构。对现有医疗机构应按分类界定的规定程序重新核定并办理相关手续。2001年上半年，完成现有医疗机构分类管理核定工作。
6．坚持多种形式办医。按照区域卫生规划，鼓励社会各界投资兴办医疗机构，采取多形式、多渠道筹措卫生事业发展资金；积极探索公立医疗机构产权制度改革，鼓励各类医疗机构跨地区、跨所有制，通过联合兼并等多种形式，组建医疗服务集团。
7．发展社区卫生服务组织。卫生行政部门根据区域卫生规划和群众需求，统一规划和合理设置社区卫生服务机构。各级民政部门要把社区卫生服务的内容纳入社会服务范围。街道、居委会要协调有关方面，支持和帮助社区卫生机构解决必需的业务用房及其它基本设施，充分利用社区现有卫生资源，走多元化发展社区卫生服务的路子。劳动和社会保障等部门要把符合要求的社会卫生服务项目纳入基本医疗保险支付范围。力争用3至5年时间在全省建成社区卫生服务体系的框架。
8．进一步明确社区卫生服务组织、综合医院和专科医院的合理分工。社区卫生服务组织主要从事预防保健、健康教育、计划生育和常见病、多发病、诊断明确的慢性病的治疗和康复。综合医院和专科医院主要从事疾病诊治，其中大型医院主要从事急危重症、疑难病症的诊疗，并结合临床开展教育、科研工作。要形成规范的社区卫生服务组织和综合医院、专科医院双向转诊制度，做到小病在社区、大病进医院。职工可以选择基本医疗保险定点医疗机构就医、购药，也可持医生开据的处方选择基本医疗保险定点药店购药，保障广大群众对医疗服务的选择权。

（三）改革卫生监督体制，完善预防保健体系
9．改革卫生执法监督体制。卫生行政部门要按照依法行政执行监督职能，合理划分卫生监督与卫生技术服务职责。根据实际情况，对原有机构加以调整，加强和充实卫生监督力量，改善监督条件和技术手段。进一步理顺和完善卫生监督体制，规范卫生执法监督的各项制度，全面推行卫生执法监督责任制，建立卫生执法监督制约机制。
10．完善预防保健体系。坚持预防为主的方针，加强预防保健工作。建立综合性预防保健体系，负责公共卫生、疾病预防、控制和保健领域的业务技术指导任务，并提供技术咨询和调查处理传染病流行、中毒等公共卫生突发事件。医疗机构要密切结合业务积极开展预防保健工作，要发挥社区卫生服务组织开展预防保健、健康教育和心理咨询方面的作用。完善和加强各级妇幼保健院（所）建设，积极开展妇女儿童常见病的防治，保障妇女儿童的身心健康。

（四）转变公立医疗机构运行机制，加强医疗服务管理
11．深化医疗机构人事制度改革。扩大公立医疗机构的运营自主权，实行并完善医院院长负责制、任期目标责任制。根据任职标准，采用公开竞争、择优聘任为主的多种形式任用医院院长。按照精简、效能的原则定编定岗，公开岗位标准，实行竞争上岗和双向选择。卫生专业技术人员要按照评聘分开、强化聘任的原则，实行专业技术职务聘任制，管理人员实行职员聘任制，工勤人员实行合同制。对新进人员实行公开招聘制度。建立起人员能进能出，职务能上能下，有利于卫生事业优秀人才脱颖而出，充满生机和活力的新型人事管理运行机制。加快发展和培育卫生人才市场，促进人才合理流动。
12．改革医疗机构内部分配制度。建立科学的业绩评估制度，建立健全内部激励机制和约束机制，严格执行内部考核制度和患者反馈制度。员工收入要与技术水平、服务态度、劳动贡献等挂钩，根据不同岗位责任、技术劳动复杂性、承担风险程度、工作量大小等不同情况，将管理、技术、责任要素一并纳入分配要素确定岗位工资。
13．加强医疗质量管理。医疗机构要推行以病人为中心的全程优质服务，规范医疗服务行为，改进服务态度，改革不方便患者的工作程序和制度，方便患者就医。定期向社会公布重要的规章制度和医疗质量指标，完善以岗位责任制为中心的各项规章制度。严格执行医疗技术服务标准，重视事前监管和规范化服务，加强质量控制，防范医疗事故的发生，保证医疗服务质量。
14．加强内部经济管理。医疗机构要建立健全成本核算管理组织和监督制度，全面推行成本核算，有效利用人力、物力、财力等资源，提高效率，增收节支，降低医疗成本，减轻病人负担；要严格执行财务管理制度，保证国有资产安全。
15．推进医院后勤服务社会化。凡社会能有效提供的后勤保障，都应逐步交由社会去办。具备条件的后勤部门要从医院中剥离出去，成为面向社会的独立经济实体。暂不具备条件的后勤部门也要实行单独核算、自收自支、自负盈亏。在医疗机构相对集中的城市，医院后勤部门可通过联合，组建社会化的后勤服务实体，提高规模效益。
16．实行病人选择医生。医疗机构要在门诊设置导医台，公布医生相关资料，帮助病人选择医生，便于病人就诊；在病房建立由不同级别医护人员合理组成的多个医疗组，供住院病人选择；在社区配备一定数量的医生，使居民有足够的选择余地。在实行病人选择医生的改革过程中，注重对青年医生的培养，为青年医生提供足够的实践和锻炼机会；建立健全综合考核制度，把考核结果作为岗位竞争和分配的重要依据，促进医疗机构人事和分配制度改革。

（五）实行医药分开核算、分别管理
17．全面实行医院药品收支两条线管理。县及县以上公立非营利性医疗机构，对医疗收支、药品收支进行分开核算，对医院药品收支结余，实行收支两条线管理，药品收支结余全部上缴卫生行政部门，纳入财政社会保障基金专户管理，经审核后统筹安排，合理返还，主要用于弥补医院的医疗成本和发展建设，以及社区卫生服务、预防保健等其他卫生事业，各级财政、卫生行政部门不得扣留或挪作他用。对中医院和专科医院核定返还金额时要适当给予照顾。
社区卫生服务组织、门诊部及个体诊所除经销由省级卫生、药品监管部门审定的常用和急救药品外，不得从事药品购销活动。
18．积极进行门诊药房改为零售企业试点。在逐步规范财政补助方式和调整医疗服务价格的基础上，把医院门诊药房改为药品零售企业，独立核算、照章纳税。全省选择若干家医疗机构积极进行门诊药房改为药品零售企业的试点，取得经验后逐步推开。

（六）规范财政补助范围和方式
19．按照公共财政和分税制财政体制的要求，各级人民政府要规范对卫生事业的财政补助办法。财政补助范围根据政府管理卫生事业、行使卫生监督执法工作职责，以及公共卫生工作任务、重要医学科研、基本医疗服务、符合区域卫生规划的基本建设和设备购置等社会事业发展需要确定。补助资金按照定员定额、项目论证立项、零基预算等方法核定。在动员社会广泛筹集卫生事业发展资金的同时，各级政府对卫生事业的投入水平要随着经济发展不断提高，原则上政府卫生投入不低于财政支出的增长幅度。
20．各级政府卫生行政部门及卫生监督执法机构履行卫生管理和监督职责所需经费由同级财政预算安排。对食品、化装品和药品等在进行执法监督过程中取得的收入全部纳入财政预算管理。
疾病控制和妇幼保健等公共卫生事业机构向社会提供公共卫生服务所需经费，由同级财政按照其承担的责任和提供的公共卫生服务的数量和质量，在预算内和单位上缴的预算外资金中统筹安排。对重大卫生突发性事件处理和重大灾害防疫工作，根据实际需要核定补助。疾病控制和妇幼保健事业机构从事疾病控制、妇幼保健工作所取得的各项收入，按规定全部上缴预算外资金财政专户，实行收支两条线管理，全部用于卫生事业。
公立非营利性医疗机构、疾病控制及妇幼保健等事业机构、卫生监督执法机构的新建、改扩建工程和限额以上的大中型医疗设备购置，其建设资金可由同级政府有关部门根据项目的功能、规模核定安排。
21．政府举办的县及县以上非营利性医疗机构以定项补助为主，由同级财政予以安排。补助项目主要包括医疗机构开办费和发展建设支出、事业单位职工基本养老保险制度建立以前的离退休人员费用、临床重点医学科研、由于政策性原因造成的基本医疗服务亏损补贴等；对中医及部分专科医疗机构的补助，可给予适当照顾。
政府举办的社区卫生服务组织以定额补助为主，由同级财政予以安排。主要是根据社区卫生服务组织承担的社区人口预防保健和最基本的医疗服务任务核定补助经费。

（七）改革医疗服务和药品价格管理
22．改革医疗服务价格管理。按照国家宏观调控与市场调节相结合的原则，对非营利性医疗机构实行政府指导价，对营利性医疗机构实行市场调节价，取消政府定价。省级物价主管会同卫生行政部门制定和调整全省非营利性医疗机构的挂号费、诊疗费、床位费、护理费等主要医疗服务的指导价格，并负责省级医疗机构的医疗服务项目价格管理；市级物价主管部门会同卫生行政部门制定和调整本辖区内其他医疗服务项目的政府指导价，但不得超过省定政府指导价水平。
23．调整医疗服务价格。医疗服务指导价格，根据医疗服务的社会平均成本、财政补助、药品收入，并结合市场供求及政府考虑的其他因素制定和调整；本着有升有降的原则，调整不合理的医疗服务价格，体现医务人员的技术劳务价值。非营利性医疗机构提供的供患者自愿选择的特需医疗服务项目，经价格和卫生主管部门审定后，可根据实际服务成本和市场供求情况自主制定价格。拉开不同级别医疗服务价格档次，引导患者合理分流。在制定指导价格时，要考虑社区卫生服务组织的特点，并适当提高中医的技术服务价格，以促进社区卫生服务组织和中医事业发展。建立医疗服务价格动态调整机制，根据医疗服务成本变动情况和医疗供求状况，适时调整医疗服务指导价格。
24．完善药品价格管理制度，加强药品价格管理。对列入基本医疗保险用药目录中的药品及其生产经营具有垄断性的少量特殊药品，包括国家计划生产供应的精神、麻醉、预防免疫、计划生育等药品，实行政府定价，并分期分批公布最高零售价格。政府定价以外的其他药品实行市场调节价，取消流通差率控制，由经营者自主定价。逐步建立符合市场规划的药品价格监管机制，降低药品“虚高”价格。
建立药品价格信息网络，加强药品价格监控。凡作为医疗保险定点报销单位的医疗机构和药品经营企业，其医疗服务价格和药品价格均应纳入当地物价部门的价格监测信息网络。逐步实施由生产企业将零售价格印制在药品外包装上的办法。在药品经销各环节中，必须按实际价格开具发票，严禁低价倾销、价格欺诈等违法行为。

（八）改革药品生产、流通体制
25．按照国家产业政策和医药行业发展规划，严格药品生产企业准入条件，控制新增生产加工能力，制止低水平重复建设，不得增加供过于求的产品的布点。严格执行《药品生产质量管理规范》，按照剂型类别，分阶段限期推行《药品生产质量管理规范》认证工作，限期过后仍达不到规范要求的，不准生产。通过认证的企业在政策允许范围内可开展药品异地生产或委托加工，实现资源优化配置。逐步实施药品生产企业的分类监督，加强新药初审工作的监督管理，建立科学的新药初审机制，完善新药初审管理办法。实施技术创新，建立以企业为主体的技术创新体系，支持和鼓励药品生产企业增加科技投入，进行新药的研制与开发。积极发展生产、教学、科研一体化的大型经济实体。
26．深化药品流通体制改革。鼓励药品生产经营企业打破地区、行业、部门界限和所有制界限，以产权、产品、市场网络为纽带，组建规模化和规范化的公司。加大政策扶持力度，促进我省在全国市场中有影响力和竞争力的大型医药企业向工贸或科工贸结合方向发展。鼓励大型药品批发企业跨地区兼并市、县级批发企业，将市、县级药品批发企业改组为区域性基层配送中心，逐步实现药品的规模化经营。推动药品零售企业的连锁化经营，促进连锁药店、普通超市乙类非处方药柜台及独立门点等多种零售形式的发展。积极开展药品零售企业跨地区、跨省连锁经营试点工作。
27．规范药品购销行为，实行药品集中招标采购。原则上基本医疗保险药品目录中的药品、医疗机构临床使用量较大的药品，必须坚持公开、公正、公平竞争的原则，实行集中招标采购。医疗机构是药品招标采购的行为主体，具有编制招标文件和组织评标能力的医疗机构可自行组织或联合组织招标采购，也可委托招标代理机构开展招标采购。招标代理机构经药品监督管理部门会同卫生部门认定，与行政机关不得存在隶属关系或其他利益关系。在药品购销活动中，要积极利用现代电子信息网络技术，提高效率，药品生产企业可以直接参加药品采购竞标，减少药品流通中间环节，降低药价。卫生和药品监督管理部门要加强对集中招标采购中介组织及招标采购全过程的监督，经办机构须按规定将招标采购药品的实际价格及时报当地物价主管部门备案，中标药品的零售价格由省物价主管部门会同有关部门综合考虑各方利益合理确定，招标中的有关收费按省物价主管部门的规定执行。
28．加强药品执法监督管理。要对药品的研制、生产、流通、使用全过程依法实行监督，对药品批发、零售企业分类监管，严格处方药的监管，规范非处方药的管理，保证用药安全有效。加强《药品经营质量管理规范》的监督实施，重点推进药品批发企业和零售连锁企业实施《药品经营质量管理规范》认证。现有企业要按管理规范限期整改，整改后仍达不到要求的，不予换发新证。强化对医疗器械的监督管理，严格核发《药品经营企业许可证》和《医疗器械经营企业许可证》，积极探索药品电子商务试点的监督管理办法。加强对一次性使用医疗用品生产、经营、使用的监管，确保产品质量。完善质量公告制度，改革药品抽验机制，严格处罚程序。加大执法力度，严厉打击制售假劣药品和无证生产、经营药品的违法行为，取缔非法药品集贸市场，加强对进口药品的管理。

（九）加强宣传和组织领导
29．加强城镇医药卫生体制改革的宣传工作。各级各部门要充分利用广播、电视、报刊等形式，广泛深入开展城镇医药卫生体制改革的宣传活动，让人民群众理解改革、参与改革、支持改革；深入细致地做好思想政治工作，充分调动各级、各类医药卫生机构和广大医药卫生工作者的积极性，引导他们积极投身于改革事业。为全面推进我省医药卫生体制改革奠定良好的思想基础和群众基础。
30．切实加强组织领导。城镇医药卫生体制改革，政策性强，影响面宽，与广大人民群众的切身利益息息相关，而且关系到我省改革、发展、稳定的大局和卫生事业的发展，影响到城镇职工医疗保险制度改革顺利推进，是一项相当复杂的工作。各级政府要高度重视，把此项工作列入重要的议事日程，切实加强领导，并根据本地情况，抓紧组织实施。省有关部门要按照本《实施意见》的精神，抓紧制定相关配套政策，积极推进各项改革。力争通过2、3年的努力，初步建立起适应社会主义市场经济要求的城镇医药卫生体制与服务体系。

福建省人民政府
二000年十二月七日

福建省人民政府关于印发城镇医药卫生体制改革实施意见的通知

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