山东省人民政府关于加强和改进小城镇建设用地管理的通知

（鲁政发〔2001〕47号）

各市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：
为认真贯彻落实《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发〔2000〕11号）精神，切实加快我省城市化进程，加强和改进小城镇建设用地管理，确保小城镇建设顺利健康发展，特作如下通知：

一、充分认识加强和改进小城镇建设用地管理的重要性
发展小城镇，是中央和省委、省政府提出的带动农村经济和社会发展的一项重大举措。根据省委、省政府的统一部署，各地按照科学规划、突出重点、有序发展的原则，积极实施撤并乡镇，并从各个方面加大小城镇发展力度，初步形成了重点发展237个中心镇的基本格局。各级国土资源行政主管部门在小城镇建设用地供应与管理上进行了积极探索，努力为小城镇建设用地开辟路子，提供服务。但随着全省小城镇建设形势的发展，土地管理工作在土地利用总体规划、建设用地管理和使用方式等方面遇到了一些问题，这些问题如果解决不好，将会引发土地利用与管理秩序的混乱，影响《土地管理法》的实施和耕地保护目标的实现，给城市化建设带来不良后果。对此，各级必须有一个清醒的认识。建设小城镇不能一哄而起，要从全省经济与社会发展的战略和全局出发，正确处理好依法办事与促进小城镇发展的关系，把严格土地执法与积极保障小城镇建设用地合理需求有机结合起来。要在依法管好用好土地的前提下，进一步改进建设用地管理方式，简化审批程序，提高办事效率，及时保证用地。要始终坚持“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，认真落实耕地占补平衡措施，切实保证全省耕地总量动态平衡。要积极引导小城镇建设走节约用地、集约发展的路子，坚持开源与节流并举的原则，充分挖掘小城镇存量建设用地潜力，全面提高城镇土地利用效率，使小城镇建设走上健康有序发展的轨道。

二、大力加强小城镇建设用地的规划、计划管理
小城镇建设要严格按照规划进行。当前，要结合撤并乡镇，做好小城镇建设规划和土地利用总体规划的调整衔接工作。要从实际出发，科学确定城镇建设规划期内的人口规模和用地规模及小城镇规划用地发展方向。根据新的发展要求，建设用地范围和基本农田位置可以做适当调整。市、县国土资源行政主管部门要做好统筹平衡，县域范围内的乡镇、村居民点用地总规模原则上不得突破各原有乡镇土地利用总体规划确定的建设用地总量，不得降低基本农田保有量，小城镇人均建设用地指标控制在100－120平方米。要坚持有未利用土地不占耕地、有劣地不占良田的原则。同时，国土资源和建设部门要做好土地利用总体规划和小城镇建设规划的衔接，凡乡镇驻地建设规划需要调整的，两个规划必须同步修改调整，同步审查报批。
小城镇建设用地要统一纳入年度建设用地计划，严格按计划供地。各地在编制年度土地利用计划时，新增建设用地计划指标要重点向小城镇倾斜；对省政府确定的237个中心镇，其建设用地计划指标由省优先安排。市、县两级计划和建设行政主管部门对中心镇建设项目要严格把关，防止乱圈乱占和荒芜闲置土地。其他小城镇的建设用地计划指标，由市、县统一掌握，根据小城镇建设用地需求情况调剂使用，不要搞平均分配。年度建设用地计划指标不足的，可通过土地开发整理方式解决。小城镇范围内旧村址或其他建设用地开发整理出来的耕地，可以等面积置换小城镇建设用地；县（市、区）完成耕地开垦计划以外，通过土地整理新增加耕地面积的60％，可优先安排中心镇使用；对旧城改造、合村并点的，也可给予一定数量建设用地周转指标，但改造建设完成后，必须开垦与用地周转指标等量的耕地面积。

三、进一步改进完善小城镇建设用地的管理方式和使用方式
在有条件的地方，小城镇建设用地要统一规划、统一征用、统一储备、统一开发、统一出让、统一管理。根据城镇发展要求，在符合土地利用总体规划和城镇建设规划的前提下，实行按年度分批次征地，按项目供地。土地利用方式除依法可以划拨供地的以外，均应纳入有偿使用轨道，因地制宜采取国有土地使用权出让、租赁、作价出资（或入股）等多种使用方式供地。除新增建设用地土地有偿使用费外，小城镇国有土地有偿使用收益，应全部留给镇级财政，用于扶持小城镇发展。
对省政府公布的中心镇，经省国土资源行政主管部门批准，可以试行集体土地有偿使用制度。试行集体土地有偿使用，由镇政府按照城镇发展规划和年度建设用地计划，分期分批依法办理农地转用及使用手续。镇政府使用村集体土地必须签订协议，合理处置土地权益关系，对村依法进行土地补偿。除实行一次性货币方式补偿安置外，也可从批准的建设用地中划出10－15％的土地，留给被占地村作为生产生活用地；也可按合同约定逐年向被占地村支付租金；也可由村进行土地入股联营，实行镇政府与村在土地开发利用上利益共享，风险共担。有条件的地方，镇驻地外的村可将集体土地置换到镇规划区内。镇政府已办理使用手续的土地，要实施统一规划，统一开发，统一供地，统一管理。具体建设项目使用土地时，由镇政府与用地单位签订集体土地有偿使用协议，办理集体土地使用手续；也可试行招标拍卖，充分发挥集体土地资产的经济效益，充分实现其价值。小城镇集体土地有偿使用收益全部留给镇政府，但镇政府应按照与村签订的协议，合理处置土地收益分配。
小城镇新增建设用地，耕地开垦费可按《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定的标准从低征收；对先补后占和购买耕地占用指标、存量建设用地开发复垦成耕地并等量置换为建设用地以及计划外通过整理新增耕地的60％纳入小城镇建设用地指标的，可免缴耕地开垦费。办理小城镇集体土地农地转用及使用手续，暂不缴纳新增建设用地有偿使用费。集体所有建设用地使用权流转时，土地使用者应向市、县人民政府缴纳一定比例的土地流转收益。
经县（市）人民政府批准，小城镇内集体存量建设用地允许以作价入股、联营、租赁等方式流转；属于乡镇集体所有的，也可由乡镇政府统一收回，统一处置。乡镇集体存量土地收益全部留给乡镇政府。

四、切实安排好被用地村农民的生产和生活
各级政府在小城镇建设中，要统筹兼顾，从维护社会稳定的大局出发，认真对待小城镇建设用地过程中农民的土地补偿和生产生活安置问题，妥善安排农民承包土地的调整，充分保障农民利益，不得强征强派，以牺牲农民利益为代价发展小城镇。按照使用集体土地方式办理建设用地手续的，其土地补偿费按照国家征用土地的标准执行，可一次性支付，也可分期支付。补偿费要专款专用，主要用于兴建工商业项目或办理群众医疗、人身、就业保险等，防止分光吃光。乡镇或村集体经济组织兴办的企业，要优先吸收无地农民就业。要注重引导农民更新观念，转变生活方式，鼓励农民到镇上置业、居住。对无地农民进小城镇发展二、三产业的，要优先保证用地，并提供政策上的优惠，多渠道开拓农民就业路子，不断提高农民的创业能力和生活水平。

五、重视和加强对小城镇建设用地管理工作的领导
小城镇建设用地管理工作，事关农村经济和社会发展的大局，涉及面广，影响大，各级政府要切实加强组织领导。要强化法制意识，坚持依法行政，防止越权批地和违法乱占、滥用土地，严格执行耕地占补平衡和节约用地的原则。各级政府和国土资源行政主管部门要认真依法履行职责，确保小城镇建设用地的集中统一管理。集体土地有偿使用制度试点，当前要严格限制在省政府公布的237个中心镇范围。在开展中心镇集体土地有偿使用制度试点中，试点的镇政府要严格执行土地利用总体规划和城镇建设规划，各项建设项目用地必须控制在城镇建设规划区范围内，对城镇发展用地要及时依法办理农转用及使用审批手续，要严格按照土地使用合同办事，讲求信用，切实做好被用地村群众的生产、生活安置工作。市、县政府要搞好修改调整后上述两个规划的审批工作并认真监督实施，依法搞好农转用及使用集体土地审批工作，不得擅自下放土地利用规划与建设用地审批权限。省国土资源行政主管部门要会同有关部门切实抓好试点，把握试点方向，及时总结各地经验并加以推广。各级要加强调查研究，及时了解小城镇建设用地的新情况，解决新问题，增强工作的主动性和预见性，搞好试点，以点带面，引导小城镇建设依法、规范、健康发展。

二00一年六月十二日

山东省人民政府关于加强和改进小城镇建设用地管理的通知

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