• 【发布单位】作者：陈磊
• 【发布文号】--
• 【发布日期】2020-02-13 14:29:37
• 【生效日期】--
• 【失效日期】--
• 【文件来源】来源：法制日报
• 【所属类别】立法追踪

-加快立法保障依法脱贫攻坚-

 ●党的十八大以来，截至2019年年底，我国农村贫困人口累计减少9500多万人，平均每年减贫1300万人以上，770个贫困县已经或拟摘帽退出，创造了我国减贫历史上的最好成绩
 ●今年必须攻克的最后堡垒包括两个方面：一个是深度贫困地区，自然条件较差、基础条件薄弱、发展滞后、公共服务不足，是多年想啃没啃下来的硬骨头；另一个是老弱病残等困难群体，要通过统筹各类社会保障政策，实现应保尽保、应兜尽兜
 ●在决胜全面小康之后，亟须将新中国成立以来尤其是党的十八大以来的扶贫经验、制度和成果以法律法规的形式固定下来，出台综合性扶贫开发法律体系，构建以立法为引领的法治化扶贫机制，持续减贫、消除贫困
 党的十八大以来，截至2019年年底，我国农村贫困人口累计减少9500多万人。目前预计还有300万农村贫困人口尚未脱贫。
 近日，2020年中央一号文件《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》对外发布，中央农办主任、农业农村部部长韩长赋在解读时披露了上述数字。
 根据中央一号文件，2020年是全面建成小康社会目标实现之年，是全面打赢脱贫攻坚战收官之年。党中央认为，完成上述两大目标任务，脱贫攻坚最后堡垒必须攻克，全面小康“三农”领域突出短板必须补上。
 接受《法制日报》记者采访的专家认为，实现全面小康的决战决胜总攻冲锋号已经吹响，攻克脱贫攻坚最后堡垒，意味着全部中国人在现行标准下都摆脱了贫困，贫困县全部摘帽，这将是史无前例的大事件。
 专家还认为，法治是脱贫攻坚的利矛重盾。在决胜全面小康之后，亟须将新中国成立以来尤其是党的十八大以来的扶贫经验、制度和成果以法律法规的形式固定下来，出台综合性扶贫开发法律体系，构建以立法为引领的法治化扶贫机制，持续减贫、消除贫困。
  吹响大决战总攻冲锋号
 我国所有人将摆脱贫困
 来自安徽金寨县花石乡大湾村的村民王新云，近日成为一则新闻的主角。
 王新云以前是村里有名的贫困户，家里两位老人都患有疾病，子女还在上学，全家人唯一的经济来源是她的丈夫外出打工所得收入。
 2016年，王新云拿着贫困补助金和政府补贴，将家中的3间平房改造成了农家乐，名曰：新云农家小院。
 次年，金寨县启动了一个培养当地导游的培训项目，发展乡村旅游。王新云是大湾村的推荐人，经过集中培训、统一考试后成了当地一名导游。捎带着，她的农家乐人气渐旺。
 已脱贫的王新云去年开了网店，既卖县里指定代销的扶贫产品，还卖自家种的农副产品，生活蒸蒸日上。
 王新云是党的十八大以来我国近亿人脱贫的一个缩影。
 2月5日，韩长赋介绍说，党的十八大以来，截至2019年年底，我国农村贫困人口累计减少9500多万人，平均每年减贫1300万人以上，770个贫困县已经或拟摘帽退出，创造了我国减贫历史上的最好成绩。
 韩长赋是在解读今年中央一号文件时披露的上述数字。
 据了解，该文件共分为5部分，包括坚决打赢脱贫攻坚战、对标全面建成小康社会加快补上农村基础设施和公共服务短板等。
 韩长赋说，打赢脱贫攻坚战是全面建成小康社会的底线任务和标志性指标，是我们党向人民作出的庄严承诺。
 中央一号文件宣布：“脱贫攻坚已经取得决定性成就，绝大多数贫困人口已经脱贫，现在到了攻城拔寨、全面收官的阶段。”
 中央一号文件称，2020年是全面建成小康社会目标实现之年，是全面打赢脱贫攻坚战收官之年。党中央认为，完成上述两大目标任务，脱贫攻坚最后堡垒必须攻克，全面小康“三农”领域突出短板必须补上。
 “脱贫攻坚最后堡垒必须攻克”颇受关注。
 对此，中国社会科学院法学研究所研究员支振锋告诉《法制日报》记者，这可以说是吹响了实现全面小康的决战决胜总攻冲锋号。
 “脱贫攻坚最后堡垒必须攻克，还意味着全部中国人在现行标准下都摆脱了贫困，这将是史无前例的大事件。”支振锋说。
 在河南农业大学文法学院副院长张帅梁看来，独行快，众行远。作为全面建成小康社会的“全面”要求，不是一时一地一群人的小康，而是全中国全社会的经济与社会协同发展与成果共享。
 “脱贫攻坚最后堡垒必须攻克，就是要在2020年实现脱贫攻坚的最后胜利，让所有人，包括贫困户甩掉贫穷的帽子，实现新时代的第一个重要目标。”张帅梁对《法制日报》记者称。
 政策稳定助力脱贫攻坚
 制度保障巩固脱贫成果
 中央一号文件称：对深度贫困地区贫困人口多、贫困发生率高、脱贫难度大的县和行政村，要组织精锐力量强力帮扶、挂牌督战。对特殊贫困群体，要落实落细低保、医保、养老保险、特困人员救助供养、临时救助等综合社会保障政策，实现应保尽保。
 在韩长赋看来，这两个方面正是今年必须攻克的最后堡垒。
 一个是深度贫困地区，这些地区自然条件较差、基础条件薄弱、发展滞后、公共服务不足，是多年想啃没啃下来的硬骨头。
 另一个是特殊贫困群体，也就是老弱病残等困难群体，对这类缺乏劳动能力的群体，通过统筹各类社会保障政策，实现应保尽保、应兜尽兜。
 “目前预计还有300万农村贫困人口没有脱贫，还剩下50多个贫困县尚未摘帽。重点是在普遍实现‘两不愁’基础上，全面解决‘三保障’和饮水安全问题，确保剩余贫困人口如期脱贫。”韩长赋说。
 中央要求，各级财政要继续增加专项扶贫资金，中央财政新增部分主要用于“三区三州”等深度贫困地区。
 《法制日报》记者还注意到，近日，国务院扶贫开发领导小组印发《关于开展挂牌督战工作的指导意见》，对未摘帽的52个贫困县以及1113个贫困村进行挂牌督战，及时解决制约完成脱贫攻坚任务的突出问题，确保贫困人口如期脱贫、贫困县全部摘帽。
 另外，根据国务院扶贫办数据，各地统计显示，已经脱贫的人口中，近200万人存在返贫风险；在边缘人口中，有近300万人存在致贫风险。
 中央一号文件强调，巩固脱贫成果防止返贫。健全监测预警机制，加强对不稳定脱贫户、边缘户的动态监测，将返贫人口和新发生贫困人口及时纳入帮扶，为巩固脱贫成果提供制度保障。
 “要保持脱贫攻坚政策总体稳定。在脱贫攻坚决战决胜的最后关头，政策支持力度和工作力度只能加强、不能减弱。”中央一号文件说。
 对于中央一号文件在部署攻克脱贫攻坚最后堡垒时如此强调政策稳定、制度保障，甚至特别强调脱贫攻坚背后的“制度优势”，接受采访的专家认为意义重大。
 支振锋认为，实现14亿人的全面小康，是人类历史上史无前例的大事，也是史无前例的巨大成就。全面实现小康，本身就是中国制度优势的体现。
 在支振锋看来，2020年是全面建成小康社会目标实现之年，脱贫攻坚质量怎么样、小康成色如何，很大程度上要看“三农”工作成效。严格执行贫困退出标准和程序，坚决杜绝数字脱贫、虚假脱贫，确保脱贫成果经得起历史检验。没有一套先进制度作为保障，是不可能的。
 张帅梁则研究发现，中国扶贫的宏大实践探索出了宝贵的制度资源：比如坚持党的统一领导和部署，充分发挥中国特色社会主义制度优势；比如坚持政府主导多元参与，充分吸纳社会各界力量构建大扶贫格局；比如坚持救济式扶贫与开发式扶贫相结合，增强贫困农户自我发展的内生动力等。
 张帅梁认为，所以，脱贫攻坚背后的“制度优势”必须得到坚持并保持稳定。
 后精准扶贫时代将来临
 反贫困统一立法须提速
 到今年年底，脱贫攻坚最后堡垒得以攻克，我国的贫困问题就彻底解决了吗？
 国务院扶贫办主任刘永富介绍说，中国是世界上人口最多的发展中国家，2020年现行标准下农村贫困人口全部脱贫，也只是解决了绝对贫困问题，并不意味着解决了贫困问题。
 中央一号文件提出，脱贫攻坚任务完成后，我国贫困状况将发生重大变化，扶贫工作重心转向解决相对贫困，扶贫工作方式由集中作战调整为常态推进。要研究建立解决相对贫困的长效机制，推动减贫战略和工作体系平稳转型。
 “加强解决相对贫困问题顶层设计，纳入实施乡村振兴战略统筹安排。”中央一号文件称。
 张帅梁认为，2020年全面建成小康社会基本消灭绝对贫困后，中国进入以相对贫困为治理目标的后精准扶贫时代。后精准扶贫时代的贫困治理是一项常态化的工作，需要更加持续的稳定的工作机制。
 “这就需要在总结新中国成立以来、尤其是党的十八大以来的扶贫经验和做法的基础上，构建以立法为引领的法治化扶贫机制，树立推进持续扶贫减贫的现代化、法治化治理思路，建立贫困治理的长效机制，阻断贫困的代际传递。”张帅梁说，“总结为一句话就是，要加快我国反贫困统一立法。”
 目前，我国并没有在国家层面形成统一的、专门的扶贫立法或反贫困立法。
 支振锋研究发现，长期以来，我国扶贫主要靠相应的政策动员，尚未形成较为健全的扶贫攻坚法律体系。
 但是，根据国务院扶贫办公室的总结，党的十八大以来，我国围绕落实脱贫攻坚决策部署，按照中央全面深化改革的要求，建立了脱贫攻坚责任、政策、投入、动员、监督、考核六大政策支撑体系，为打赢脱贫攻坚战提供制度保障。
 例如，党中央、国务院相继发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》和《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，国务院印发《“十三五”脱贫攻坚规划》，相关部门印发《关于脱贫攻坚期内保持贫困县党政正职稳定的通知》《脱贫攻坚责任制实施办法》等。
 此外，中央已经提出推进扶贫立法。
 例如，党的十八届四中全会审议通过的《全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要“加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设”，其中包括完善扶贫方面的法律法规。
 《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中也提出，推进扶贫开发法治建设，“完善扶贫开发法律法规，抓紧制定扶贫开发条例”。在《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》中，更是明确提出“研究推进扶贫开发立法”。
 目前，我国还有福建、河北、青海等20个省份出台了地方性扶贫开发条例。
 支振锋建议，在总结我国脱贫攻坚的经验、现行脱贫攻坚政策、地方法规的基础上，应尽快出台统一的反贫困法，构建综合性的扶贫开发法律体系，通过立法手段将脱贫经验、制度和成果以法律的形式巩固下来，实现扶贫工作的系统化、法治化，实现国家扶贫工作重大规划、重要决策与立法的契合。
 支振锋解释说，法治是脱贫攻坚的利矛重盾。像我国这样幅员辽阔、区域发展不平衡、贫困人口众多、国情极端复杂的大国，脱贫涉及凝聚共识、顶层设计、考核评估等一系列环节，是一个综合、动态、复杂的系统工程，协调如此复杂的关系，需要更加重视法治思维和法治方式，通过法治来促进脱贫攻坚。
 “总之，扶贫减贫工作只有在观念上秉持法治思维，在行动中完善法治体系，才能不断促进人的全面发展，实现全体人民共同富裕。”支振锋说。
 在张帅梁看来，统一反贫困立法须坚持权利保障原则、政府责任原则、多元共建原则等，还须构建贫困救济的政府基金制度、贫困人口财产收入支出大数据库制度、动态确定相对贫困人口的识别和退出制度、养老等社会保障措施与扶贫工作有机衔接机制等，建立城乡统筹的扶贫减贫格局，使扶贫减贫工作有法可依。