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• 【发布日期】2004-01-15 10:17:38
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-解读《中华人民共和国海关对保税仓库及所存货物的管理规定》-允许一般贸易货物存入保税仓库 明确审批权限与期限规范行政许可行为

    
中国法院网讯 (孙群 周耀荣) 海关总署日前颁布的《中华人民共和国海关对保税仓库及所存货物的管理规定》（以下简称《新规定》），将于2004年2 月1日起正式施行。《新规定》对现行保税仓库管理办法做了较为全面的修订。《新规定》在实体规定上吸收了我国海关对保税仓库监管实践中的有益经验，同时将《京都公约》有关条款转化为其中的具体内容；在程序规定上根据加入WTO后我国政府职能转变和行政审批制度改革的要求，与国际海关通行规则相衔接，设定海关对保税仓库行政审批的权限和程序，达到了“维权”和“限制”的统一，有效维护了管理相对人的合法权益。《新规定》的制定标志着我国海关对保税仓库的管理进入了规范化、法制化阶段。



 一、《新规定》的立法特点



 《新规定》是通过国内立法履行《京都公约》专项附约“海关仓库”条款规定的具体表现，也是依据最近颁布的《行政许可法》对海关行政许可制度做出相应调整和严格限定的海关行政规章，在实体和程序上对我国保税仓库及所存货物的监管做出了新的规定。其立法特点主要体现在以下四个方面：



 第一，与《京都公约》接轨，更加符合国际惯例。如保税仓库货物在存放期间享受一系列有关税收和许可证件管理的优惠，能合理规避国际市场风险和有关贸易管制；保税仓库功能得到全面提升，一般贸易货物可以存入保税仓库，保税仓储货物在同一监管制度项下可以实行转库，可以进行简单加工和开展增值服务，企业可以跨关区直接从保税仓库提取货物等等。



 第二，效能化和现代化。《新规定》体现了现代海关制度的特征，与海关日益深化的信息化管理和风险管理机制趋向一致。如保税仓库必须实行计算机管理以实现海关管理的信息化，按照风险管理的要求对仓库实行分类管理以提高海关监管的效能。同时，围绕着现代物流发展和即时生产、零库存、概念订单、服务就近化等现代生产营销方式的客观需要，着眼于提升保税仓库的物流分拨、增值服务等功能，为我国加工贸易的转型升级和国际转口贸易、服务贸易提供配套的物流服务。



 第三，实体和程序合一。《新规定》不仅明确规定保税仓库货物进出境、进出库环节的通关、监管及法律责任等实体性问题，亦对海关行政许可的权限和期限等程序性问题做了严格的限定。公开、透明的海关管理制度，大大增强了管理相对人的可预见性。



 第四，规范化。《新规定》详实明确的规定弥补了保税仓库现行管理制度、管理手段的不足，规范了全国海关的管理模式，统一了执法标准。如统一设定保税仓库的准入门槛和申请程序，海关应限期答复；设定法律责任，丰富海关执法手段，提高执法的威慑力等等。



 二、《新规定》修订的重点内容



 《新规定》主要是根据《京都公约》的有关条款，结合现代物流的特点和加工贸易集约化发展要求，以及入世后政府职能转变和行政审批制度改革的需要，在现行管理办法的基础上作出修订，在实体和程序上都作了较大的调整，主要涉及以下内容：



 （一）明确保税仓库分类，实施不同的准入条件



 《新规定》采纳《京都公约》的分类方式，在大类上将保税仓库分为公用型和自用型。在此基础上根据专业化管理的需要提出了“专用型保税仓库”的概念，将存储液体危险品、寄售维修等专业性较强的仓库归入专用型保税仓库的范畴。同时根据不同类型仓库的特点赋予不同的功能，采取不同的准入条件：（1）公用型保税仓库，申请人的注册资本最低为300万元，具有工商行政管理部门核准的仓储经营权，仓库面积不能少于2000平方米等；（2）备料保税仓库，其经营主体应是加工贸易企业，不要求必须具有仓储经营权，但出口额不能低于1000万美元，所存货物仅能供应本企业自用；（3）液体危险品保税仓库，库容不能低于5000立方米。同时考虑到此类仓库的特殊要求，《新规定》第8条（五）项规定：“经营特殊许可商品存储的，应当持有规定的特殊许可证件”。如经营危险化学品保税仓储的，需取得《危险化学品经营许可证》和《易燃易爆化学物品消防安全许可证》等，申请设立外供油库或保税油库申请开展对外供应免税燃油业务的，申请人还须取得《外供油经营许可证》；（4）寄售维修保税仓库，根据此类仓库长期以来“小而分散”、经营效益低、海关监管成本高的特点，《新规定》第9条（八）项规定：“寄售维修保税仓库面积最低为2000平方米”，在面积上提高了此类仓库的准入标准。原外经贸部根据我国入世承诺于2003年3月取消了外国企业设立产品维修站的审批后，《新规定》对此做了相应调整，将此类批件从必备申请材料中剔除。



 （二）允许一般贸易货物存入保税仓库，拓展保税仓库的发展空间



 《新规定》第5条明确规定保税仓库可以存放一般贸易货物，拓宽了保税仓库货物的来源渠道，大大拓展了保税仓库的发展空间。保税仓库具备这一功能后，衔接国内和国际两个市场的桥梁作用将更加突出。面对加工贸易和一般贸易交融发展的趋势，各类企业可以按照市场需求充分利用保税仓库的保税仓储功能，从而实现供应链管理的最佳整体效益。《新规定》同时允许以下货物存入保税仓库：转口货物，供应国际航行船舶和航空器的油料、物料和维修用零部件，供维修外国产品所进口寄售的零配件，外商暂存货物，经海关批准的其他未办结海关手续的货物。



 （三）拓宽保税仓储货物流向的渠道，提高物流辐射范围



 考虑到保税仓库货物流向保税区、加工区、其他保税仓库时仍处于同一保税监管制度项下，《新规定》借鉴“保税仓库货物可以在不中止适用保税仓库制度情况下实行转库”的国际惯例，明确允许“保税仓储货物运往境内保税区、出口加工区或调拨到其他保税仓库继续实施保税监管”，极大地提高了保税仓库的物流辐射范围。《新规定》还明确可以采取异地报关、转关、集报等方式跨关区直接从保税仓库提取货物，能够提高货物的流转速度，大幅度地节省物流费用，有效缓解“境外游”和“迂回运输”现象。



 （四）适应第三方物流的需求，赋予保税仓库增值服务功能



 开展流通性增值服务是保税仓库的基本功能之一，也是国际通行做法，不仅符合社会专业化分工不断细化的需要，也符合服务就近化的供应链管理原则和商品外包业务日益增多的第三方物流发展需要，因此受到了全球企业的普遍欢迎。《新规定》第22条规定“保税仓储货物可以进行包装、分级分类、加刷唛码、分拆、拼装等简单加工”的同时，考虑到“实质性加工”属于生产领域的内容，超出了仓储物流的范畴，明确保税仓库货物“不得进行实质性加工”。保税仓库具备了简单加工功能后可以带动相关产业链由中低端向高端延伸发展，提高产品的附加值和国际竞争力。加上我国劳动力成本和仓储费用低的优势，有利于吸引外商将其配送中心、物流中心、采购中心的功能转移到中国来，并为我国创造劳动就业机会。



 （五）设定保税仓库经营资格标准，营造公平竞争的法制环境



 《新规定》第8、9条分别设定了保税仓库经营企业的准入门槛和保税仓库软硬条件。只要具备了上述准入条件，每家企业都有权申请设立保税仓库，公平竞争，优胜劣汰，实质是将以前由海关行政手段主导的调节交由市场调节，这也是政府职能转变的方式之一。



 （六）明确审批权限与期限，规范行政许可行为



 可以说这是《新规定》在“维权”和“限制”上的最大亮点。根据政府职能转变的要求和即将实施的《行政许可法》的立法精神，《新规定》对保税仓库海关行政审批制度做出了新的规定，明确了海关总署、直属海关、隶属海关的权限和审批的期限、程序，管理相对人可以据此判断投资和经营行为的预期，合法权益得到了有效的保护。《新规定》实施后，保税仓库审批权限由总署下放到直属海关，隶属海关负责对申请材料的齐全有效性进行审查，直属海关负责审批，由海关总署备案。根据《行政许可法》第42、43条的规定，《新规定》将保税仓库的受理期限设定为20天，明确规定：“主管海关应当自受理申请之日起20个工作日内提出初审意见并将有关材料报送直属海关审批”，第11条三款规定：“直属海关应当自接到材料之日起20个工作日内审查完毕。” 第11条二款明确规定:“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，主管海关应当在5个工作日内一次告知申请人需要补正的全部内容”，海关逾期不予受理的视为受理，确保了程序的公正性，防止海关的不作为行为损害管理相对人的合法权益。



 （七）提出分类管理和年审制度，引入动态管理理念



 根据海关风险管理的要求，引入动态管理理念和信任管理理念。海关定期审核设库条件、经营状况和守法纪录，以全面掌握保税仓库的动态信息，化解海关监管风险。同时，国际通行海关规则亦对保税仓库实行分类管理，所以《新规定》规定：“海关对保税仓库实行分类管理和年审制度”，推行“守法便利”的信任管理措施，通过法律手段引导保税仓库企业由“强制守法”转向“自觉守法”。



 （八）设定法律责任，打击不法行为



 根据《行政处罚法》，《新规定》增加了“法律责任”一章，主要是财产罚，如《新规定》第33条设定了小额罚款，以打击带有保税仓储行业特点的违法违规行为，进一步提高海关执法的威慑力。对于资格罚，考虑到国务院正在审议的《海关法行政处罚实施细则》的有关规定可以援引，所以不在《新规定》中体现。



 孙 群：海关总署加贸司副司长



 周耀荣：海关总署加贸司保税处



 注：本文节选自在《中国海关》杂志2004年第一期。