-《银监法》：银行业监管安全效率并重-

2003年12月27日，第十届全国人大常委会第六次会议审议通过了《中华人民共和国银行业监督管理法》（以下简称《银监法》），并于2004年2月1日起正式施行。《银监法》是中国第一部关于银行业监督管理的专门法律。该法的颁布和实施，将加强中国银行业监管的独立性、专业性和权威性，进一步完善银行业监管制度，提高中国银行业监管的有效性。对确保银行业金融机构合法、安全、稳健运行具有重要的意义和作用。

上海金融业开放程度高，金融市场体系齐全，银行业金融机构众多，外资银行地区管理总部和中资商业银行总行营运中心大量集聚。随着开放的日益扩大，上海银行业市场竞争日趋激烈，金融创新速度加快，客观上对银行业监管能力提出了更高的要求。

明确监管目标

《银监法》树立的监管目标，旨在确保银行业稳健的前提下提高银行业的竞争力，协调兼顾了稳健与效率两大价值取向

从国际银行业监管实践看，随着银行业和金融市场的发展，人们对于银行业安全与效率两者关系的认识经历了数次反复。20世纪30年代到60年代，金融监管理论主张严格监管、安全优先；70年代到80年代末，则主张金融自由化、效率优先；90年代以来则又逐步转向追求安全稳健与效率的协调并重。《银监法》第三条首次以法律形式明确了中国银行业监管的目标，即兼顾银行业“稳健”与“效率”这两大主题。

一、促进整个银行业合法、稳健运行，维护公众信心。银行业属于高风险性行业，而且风险往往具有较强的“传染效应”，容易演变为系统性风险。远的如上世纪30年代美国金融业大危机，近者如90年代的亚洲金融危机，均为前车之鉴。因此，采取有效措施，促使银行业金融机构合法、审慎经营，防范和化解金融风险，保障金融系统的稳健和安全，成为银行业监管的首要目标。

同时，银行又是经营信用的特殊企业，银行业的稳健运行，有赖于公众对银行业信心的维系。但银行业金融机构的有限责任制与经营的高负债性，又会导致经营者存在过度涉险的机会主义行为，威胁存款人资金的安全性。加之金融市场上信息的不对称性，包括存款人在内的广大金融消费者和投资者处于信息弱势。出于对金融消费者整体利益的考虑，银行业监管者应当提供市场公信这样一种公共产品，有效防范银行业的系统性风险，增强公众对银行业的信心，防止出现集中性恐慌，维护银行业稳健运行。监管者要通过宣传教育工作和相关信息披露，增进公众对现代金融产品、服务和相应风险的识别和了解。通过加强信息披露，提高银行业经营的透明度，以利市场参与者合理决策。并在不损害银行和客户的基本利益的前提下，尽可能增加银行财务信息的公开性，确保信息披露的充分、及时和可靠，加强社会监督。

改进监管方式

《银监法》50个法条中，有27条直接体现了巴塞尔核心原则的监管理念，为所有银行业金融机构确立了以审慎经营为核心原则的统一监管标准，改变了原先根据银行业金融机构不同类别分别制定法律、法规、规章进行规范的状况

《银监法》将存款人和其他客户合法权益的保护纳入其立法宗旨，有助于公众法律意识的提高和心理预期的稳定。

二、鼓励公平竞争，提升银行业整体竞争力。安全与稳定并不是一个静态的概念，不排斥效率与竞争。事实上，有序竞争和不断提高的效率可以增强银行业抗击风险的能力。为此，监管者应致力于为银行业创造一个公平竞争的市场环境，制止各种不正当竞争行为，确保市场主体平等的法律地位和市场机会。

同时，随着中国银行业改革开放的不断加深，还要求我们遵守入世承诺，切实维护中外资金融机构间的公平竞争。综上所述，《银监法》树立的监管目标，旨在确保银行业稳健的前提下提高银行业的竞争力，协调兼顾了稳健与效率两大价值取向，为我们的监管工作指明了方向，我们对监管工作目标的认识都应统一到《银监法》第三条的规定上来，不断创新监管手段，树立新的监管理念，努力为上海银行业改革发展创造一个公平、公正和公开的市场环境，促进中资银行业的改革与创新发展，提高中资银行业的综合竞争力。《银监法》总结了中国多年的银行业立法和监管实践的经验，充分吸收并借鉴巴塞尔银行监管委员会制定的《有效银行监管的核心原则》，以及其他国际银行业监管的先进理念和良好做法。《银监法》50个法条中，有27条直接体现了巴塞尔核心原则的监管理念，为所有银行业金融机构确立了以审慎经营为核心原则的统一监管标准，改变了原先根据银行业金融机构不同类别分别制定法律、法规、规章进行规范的状况，标志着中国银行业监管方式从偏重合规监管向以风险监管为基础兼顾合规监管的转变。

一、强化以风险监管为基础并兼顾合规监管。随着现代金融业的创新速度加快，金融业务、功能和展业方式日趋多样，金融市场风险传递加剧，风险因素日趋复杂，对金融监管提出了更高的要求。银行业监管机构不能仅限于事后检查式的合规性监管，而应更加关注银行业金融机构自身的风险管理能力和意愿，加强对银行业金融机构的风险防范和控制，以便更有效地达到合规监管的目的。

《银监法》第21条明确规定银行业金融机构应当遵守审慎经营规则。审慎经营规则的范围，包括风险管理、内部控制制度、资本充足率、资产质量、损失准备金、风险集中、关联交易和资产流动性等方面。该法还明确规定了现场检查和非现场监管两种互为补充的方式，并要求建立银行业金融机构监督管理信息系统、银行业金融机构监督管理评级体系和风险预警机制，制定现场检查程序，以规范、有效实施监管。

银监会组建之初，在总结以往监管经验的基础上，提出了“管风险、管法人、管内控和提高透明度”监管理念，提出了监管工作的“四个目标”和“六条良好监管标准”。这些都是与审慎原则相一致的。上海银监局成立以来，按照银监会的有关要求，根据上海银行业的发展特点，提高以风险为本的持续性审慎监管能力，突出重点，有效配置监管资源，以发挥最大的监管效用。借鉴国际银行业的监管方式，积极探索基于ROCA\CAMELS和SOSA的分类监管方法，加强监管的标准化和专业化。在外资银行监管与股份制商业银行监管两个方面率先试行分类监管，制订了在沪外资金融机构分类监管制度和股份制商业银行上海分行的风险评估和分类监管方案，努力推进监管创新，强化风险监管。

二、通过风险监管推动银行业金融机构内部控制建设。良好的公司治理和内控制度是确保银行体系得以正常运转的前提条件。巴塞尔委员会制定的有效银行监管的核心原则，也明确了良好的公司治理和内控制度是防范风险的第一道防线，市场约束机制是防范风险的第二道防线，监管者则是第三道防线。银行业监管是否有效，首先取决于银行业金融机构的内控机制是否有效以及其自身是否具有风险管理的能力和意愿。因此，风险监管首先要推动银行业金融机构建立完善的内部控制体系和适当的激励约束机制，《银监法》强调了监管者需从合规监管转向以市场为基础的审慎监管，要求监管者对银行业金融机构内控制度和风险管理的评价和监管，充分调动银行业金融机构管理风险的积极性。

授权、约束并举

对监管机关而言，它既有义务不折不扣地行使好法律赋予的权力，又有义务接受法律的制约和监督，合法、切实有效地行使监管权

《银监法》一个鲜明特点，是进一步赋予了监管者相应的权力，同时又充分考虑了对监管权力运作的规范，形成了对监管机构严格的监督制约和问责机制，对监管机关而言，它既有义务不折不扣地行使好法律赋予的权力，又有义务接受法律的制约和监督，合法、切实有效地行使监管权，《银监法》对监管者授权与约束的规定，体现了国家对进一步提升监管者专业化水平和推动依法监管的决心。

一、赋予监管者更充分的权力。《银监法》在对监管机构使用监管手段和措施的规定方面，赋予监管者比原有关法律更大的授权。

比如，第37条赋予了监管者对违反审慎经营规则的银行业金融机构具有采取强制措施的权力；第38条在原《商业银行法》有关处理有问题金融机构的基础上，借鉴了国际上危机金融机构的处理实践，增加了“促成重组”的规定；第41条关于查询账户和申请冻结资金的规定，则有助于监管者搜集更充分的资料。此外，监管者还有权要求与银行业金融机构董事和高级管理人员进行监管会谈；有权要求银行业金融机构按照规定进行信息披露；有权对银行业金融机构的董事、高级管理人员和其他责任人员进行警告、罚款以及行业禁入、通知管理机构限制其出境等，为实施有效银行监管提供了必要的法律支持。

二、对监管者施以更强的制约，提出更高的要求。《银监法》在授权的同时，充分考虑了对监管权力运作的规范，形成了对监管机构严格的监督制约和问责机制。

一方面，要求银行业监管机构建立内部监督制度；另一方面，规定国务院审计、监察等机关，依法对银行业监管机构实施外部监督，同时还要求监管机构公开监管程序，增强监管工作透明度，接受社会公众的监督。

《银监法》的上述规定以及对监管机构工作人员的专业水准、职业操守等方面提出的一系列要求，将有利于提高监管的专业化水平和效率，体现了依法、公开、公正和效率的监管原则。

目前，上海正在国际金融中心迈进。在中国已经加入世贸组织，金融开放不断扩大的背景下，上海国际金融中心建设既面临新的机遇，也面临许多挑战，新情况和新问题会不断出现。

《银监法》的颁布，为中国银行业监管实现与国际接轨提供了契机，有利加强对银行业的依法监管、有利提高银行业风险管理水平和国际竞争力，有利处置上海银行业金融机构的风险，有利促进上海国际金融中心建设。我们将充分利用《银监法》颁布和中国金融业进一步开放的有利时机，认真学习贯彻好该法，努力开创上海银行业改革开放新局面。

（作者为上海银监局局长、经济学博士、研究员）文章原载于《国际金融报》

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