-专家建议制定行政补偿法-_法律法规库-好律师网

●防治禽流感中的公共补偿有效协调了公共利益、疫区农民利益，经济学家茅于轼称：“我感到很欣慰。”

●行政管理学专家称：“这是社会进步的表现。”

●法学专家解说：行政补偿与行政赔偿大相径庭，有6个方面不同。

●法学专家建议：有必要对有关问题进行全面考察，制定统一的《行政补偿法》。

危机中的“及时雨”

2月9日，在广西隆安丁当镇农民卢加彰的十几只鸡鸭刚刚打过针后，他填写了《动物免疫证》。他说：“政府的措施很到位，我们很安心。”西安市长安区高望堆村，疫情发生后，村里的4000多只鸡已经被全部扑杀深埋。2月7日，养鸡大户王升旗除病死的380只鸡已作无害化深埋外，另外的620只鸡已被扑杀深埋。王升旗说，他已经收到了政府的补偿款，心里踏实多了，只要疫情一过，就可以马上恢复生产。

……

各地政府对疫区农户扑杀家禽进行补偿，这是全国应对禽流感的重要举措。1月29日，国务院总理温家宝主持召开国务院第三十七次常务会议，会议决定对发生高致病性禽流感地区扑杀家禽的损失，要给予合理的补偿，对家禽强制免疫的实行免费，使群众无后顾之忧。对按规定扑杀和强制免疫所需经费，由中央和地方财政分担。此后，国务院有关领导强调补偿资金的发放要做到“公开、公正、透明”。

政府此举赢得了普遍的称赞。公共补偿有效协调了公共利益和疫区农民利益。北京天则经济研究所所长茅于轼在接受中国青年报记者采访时说：“当泰国、越南的农场主面对电视镜头哭诉的时候，我就在担心，如果中国境内也暴发了禽流感，政府会不会对养殖户扑杀家禽的损失给予补偿。但是现在，我感到很欣慰。”

有媒体把防治禽流感这种补偿称为“公共危机补偿”。对于老百姓来说，这是个崭新概念。在法学家眼里，这其实是公共补偿的一种。在以往的房屋拆迁和政府征用地的行为中，我们都看到了公共补偿的影子。

行政法学专家、人民大学法学院教授杨建顺说：“面对禽流感，我国政府实行了对扑杀家禽合理补偿政策，这实际是公共补偿政策。所谓公共补偿，可以视为行政法上的国家补偿，主要是行政补偿，是指行政主体（主要是国家行政机关）管理国家和社会公共事务过程中的合法行为，使本不应承担法律责任的公民、法人或者其他组织的合法权益遭受特别损失，国家基于当事人事前的协商一致，以公平合理为原则，根据法律、法规的规定，从经济上、生活上或者工作安置上等诸方面对其所受损失予以适当补偿的过程或者制度。”

“补偿”不同于“赔偿”

提起公共补偿（行政补偿），人们自然联想到行政赔偿，同样是政府行为，同样是政府拿钱，那么公共补偿是否就是行政赔偿呢？

杨建顺教授认为补偿和赔偿两者虽然一字之差，含义却是大相径庭。杨教授从6个方面阐述了这个不同：

产生行政补偿的前提是因行政主体的合法行为引起的损失。而行政赔偿是以违法行政行为造成损害为前提的。同时，行政主体的行为并不限于行政行为，只要是为了公共利益而实施的一切合法行为，都有可能引起行政补偿责任的发生。

不是所有损失都可以请求损失补偿，只有特别损失才可以请求行政补偿。这一点与合法权益受到违法行政行为侵犯皆可请求行政赔偿不同。既然是为实现公共利益而实施的行为，那么，享受公共利益的全体社会就应该共同负担有关损失。然而，国家机关的某种行为却往往需要特定的人（譬如养殖专业户）承受特别的损失，这显然是不公平的，基于公平正义的理念，全体社会就应该将基于特定人的特别损失而取得的不当获利返还给该人（养殖专业户）。

在程序方面，实行行政补偿，是以当事人事前的协商一致为前提的，在当事人就补偿条件等达成协议后才实施造成相对人权益损失的有关行为。

行政补偿的方式是多种多样的，除经济补偿外，还可以从生产、生活和就业等方面加以妥善的安置。

行政补偿的资金来源是受益者负担。尽管行政补偿的义务主体是行政主体，但是，无论是经济补偿还是生产、生活和就业等方面的安置，都由受益的机关、企事业单位及其他社会组织或者个人具体承担。这一点与由国家作为义务主体、由行政主体作为赔偿义务机关、从各级财政预算中支付赔偿金的行政赔偿不同。

行政补偿的性质是行政主体公法上的义务。行政补偿的原因是行政主体在管理国家和社会公共事务过程中的合法行为导致相对人的特别损失，行政主体为实现公共利益而实施一切行为，只要给相对人的合法权益造成特别损失，都必然地伴随着予以行政补偿的义务。

谈起公共补偿的办法，杨建顺教授说：“根据我国有关法律、法规的规定以及长期以来行政补偿的实践，我们可以将行政补偿的原则归纳为如下几点：公平合理、妥善安置、扶植发展的原则，补偿直接损失的原则，补偿物质损失的原则，补偿实际损失的原则。”

需要完善的好制度

防治禽流感的公共补偿措施，温暖民心，凝聚人心，成为与疫情作斗争的有力武器。

行政管理学专家毛寿龙说：“这是社会进步的表现。在现代社会中，办理公共事业，大部分采取当事人自愿的原则，但有的事业，需要个体、局部利益牺牲，才能达到最优化的整体福利的增长，这时需要公共补偿对某些特定个体的利益进行保护。”

茅于轼在媒体上称：“这次对禽流感的防治，政府实行了扑杀家禽合理补偿和强制免疫免费政策，将会从根本上减少执行磨擦，使防治工作得以顺利进行。”

作为法学家，杨建顺教授更为关注的是整体的行政补偿制度的建立。他说：“政府对行政补偿制度的确立和发展，有利于调整公共利益和个体利益、全局利益和局部利益，是现代法治国家行政法制建设中的一个重要内容。世界上许多国家都以宪法明确规定行政补偿责任。”

“此次防治禽流感的过程中，各级政府并未采取生硬的强制手段，而是采取说服、疏导的方式，在得到相对人支持的前提下采取扑杀行动，并且实行了对扑杀家禽合理补偿政策。这表明我们的政府不仅重视对社会整体利益的维护，而且也十分重视对个人利益的保护；不仅将公共健康的维护放在了重要位置上，而且注重方式、手段的人性化、合理化，注重对个体经济利益因之所受到的损失予以填补。这是现代行政法上信赖保护原则的具体体现，也是责任政府、诚信政府形象的具体写照，对于我国公共危机应对机制进一步健全和完善有着重要的意义。”杨教授继续强调。

杨教授认为，在我国整个法制建设中，行政补偿可以说是建立较早的一个法律制度。《矿产资源法》、《土地管理法》等法律分别在不同领域规定了行政补偿制度。

“突发性公共卫生危机事件往往对整个社会构成危害或者威胁，因此需要动员整个社会和各个行政部门来克服和排除危机。但是，在去年5月颁布施行的《突发公共卫生事件应急条例》中并没有就如何补偿公民因行政征用乃至行政即时强制措施而造成的损失作出相应的规定，可见，从健全和完善应急处理制度的角度来看，有必要对有关问题进行全面考察，将制定统一的《行政补偿法》和进一步完善1994年制定实施的《国家赔偿法》结合起来，以推动我国行政法制建设迈向一个新的台阶。”

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