-重在打造法治政府-——2005年全国人大常委会行政立法计划透视

2005年注定是个立法重头年，对行政法制建设而言尤其如此。在2月底召开的十届全国人大常委会第14次会议上，2005年的立法计划得以确定。该计划引人注目的重要特点之一，是在今年提交全国人大常委会审议的31部法律案中，涉及宪法和公民权利保护和直接反映法治政府建设需求的行政方面法律多达五部，且部部都很有分量。所有这些，都向我们表明了国家推进依法行政、打造法治政府的立法取向和坚强决心。

紧急状态法：注重公民权利保护

一个社会对危机的处理是其法治程度的试金石。我国紧急状态法提上议事日程，可以说有两个方面的直接原因：一是2003年“非典”肆虐，对政府应对突发事件的能力提出了新的考验和要求；二是2004年宪法修正案正式确立了紧急状态制度。

应当说，紧急状态法首先是一部授权法。因为在紧急状态情况下，即整个国家或某个地区出现对人民的生命财产安全构成严重威胁的正在发生或迫在眉睫的危险事态，为了迅速有效地制止危险事态的蔓延，最大限度地维护社会秩序和人民生命财产安全，政府必须行使紧急权力消除紧急事态。这种紧急权力较之政府平常情况下行使的权力，最大的特征就在于可以对公民法律上的各项权利实施更加严格的限制，甚至从根本上剥夺。而根据现代行政法治原理，任何行政权力均应来自法律的授权，所以必须制定相应的紧急状态法律，确保政府有足够的权力来处置应急事件。

但是，在紧急状态情况下，政府拥有比平时大得多的紧急权力，却并不意味着政府权力的膨胀和公民权利的被限制是没有任何边界的。法治社会不存在任何一种绝对的权力?政府处置紧急事态的权力同样要受到限制，否则，就可能导致政府在紧急状态时期只强调特殊情况，滥用或随意扩张紧急权力，制造出新的社会混乱和灾难。因此，为了保障公民的合法权益，制定紧急状态法必须妥善处理好“授权”和“控权”的关系，既要适应紧急状态的需要强化政府的强制力和权威性，又要防止行政权力无限扩大和膨胀，侵犯公民的合法权益。

违法行为矫治法：化解法治与人权难题

关于劳动教养制度存与废的问题，应当说我国的法学界和实务界进行了长期有益的探讨。在2004年全国“两会”代表议案中，在改革劳动教养制度的议案上签名的代表达到420名，超过2984名人大代表的十分之一。全国人大常委会将违法行为矫治法列入2005年的立法计划，以取代我国实行了40多年的劳动教养制度，既是顺应民意的表现，更可以在法制层面上化解法治与人权的难题。

毋庸置疑，劳动教养这一带有鲜明中国特色的制度，在维护社会治安方面一直发挥着快速高效的作用。但随着我国法治进程加快和“人权”入宪，劳动教养制度无疑也面临诸多矛盾和问题，而所有这些，又都与立法滞后有关。尤其是1996年行政处罚法和2000年立法法的颁布和施行，进一步加重了人们对劳动教养制度合法性的质疑，因为上述两部法律明确规定，限制人身自由的强制措施和处罚，只能由法律来设定。而且，由于一直缺乏法律的规制，导致实践中劳动教养性质模糊，程序不公，适用范围被随意扩大，以至于劳动教养成为了一个箩筐，什么人都可以往里装，严重损害了法律的尊严和法制的权威。

所以，用违法行为矫治制度来取代劳动教养制度，不仅可以通过更加完备的违法行为矫治程序设计来达到制约行政权力，保障违法行为人合法权益的目的，更为重要的是使劳动教养制度实现了与立法法、行政处罚法等法律的衔接，维护了法律的严肃和尊严，保障了法制的统一性。

治安管理处罚法：扩权和限权并重

治安管理处罚法（草案）是在2004年10月举行的十届全国人大常委会第12次会议上首次提请审议的，其对1986年的治安管理处罚条例进行了大规模的修改。既顺应社会发展变迁给社会治安工作带来的新情况、新问题，扩大警察的权力，又顺应法治建设的潮流，完善执法程序和监督机制，加强对警察权力的制约，在立法上体现了追求权力与权利相平衡的现代行政法治理念。

但是，我们还应当看到，与草案中治安机关扩张的权力相比，对权力的制约仍显相对不足。一方面表现在听证制度的设计上。草案在规定个人被处以2000元以上罚款时可以要求举行听证，但在作出拘留决定时却没有设定允许听证的程序；另一方面表现在授权立法方面。为减少和防止行政权对公民权利的损害，加强行政程序制约是一种有效途径，但草案将一些事关公民人身、财产安全的重要程序制定给了权力的行使者——公安机关。可以预见，草案存在的这些问题，必将会在未来的审议中有一定的表现。

行政强制法：公平与效率兼得

应当说，行政强制法进入立法机关的视野已有大约10年的时间，全国人大常委会在1996年制定行政处罚法之后，接着就考虑制定与此相匹配的行政强制法。这样的思路，既是出于宪政发展的考虑，有利于推进依法行政，规范行政机关行政强制行为，又是出于现行行政强制立法实践的考虑，因为现有的行政强制，不仅种类和方式繁多，“法出多门”，而且缺少程序规制，导致当前行政强制措施的泛滥和无序。

但是，在行政强制立法的价值取向问题上，从1996年行政强制法进入权力机关的立法视野起，就存在着公正取向还是效率取向的争论。公正取向着眼于对行政相对人合法权益的保护，强调最大限度地确保行政强制的公正性，而效率取向着眼于促进和提高行政效率，侧重于通过行政强制立法来促使行政主体合理高效地进行行政强制活动。“公正版本”和“效率版本”如何抉择？

客观地说，公正取向和效率取向各有得失，公正取向满足了法治和社会对公正的渴求，却降低了被现代行政视为生命线的效率，而效率取向过分注重行政强制权的实现，对行政强制的公正性有所忽略。从目前公布的行政强制法（征求意见稿）具体制度设计来看，是兼顾了公正取向和效率取向的价值诉求的，既注重从多角度保障相对人的合法权益，又重视行政强制的时效制度，督促行政强制主体迅速处理行政强制事务。

公务员法：法治人事的制度保障

毋庸置疑，今年全国人大常委会将要审议的上述四部行政法律案，在推进政府法治进程中的意义不容低估，但历经4年起草砥砺、13易其稿的公务员法（草案），对于促进依法行政同样具有不可替代的特殊意义。因为在我国目前的行政法律体系中，支撑政府法治建设的法律基本上都是“事”法，而没有相应的“人”法。缺少了“人”法，具有中国特色的行政法律体系无论如何不能算是完整的。

对比1993年国务院颁布施行的国家公务员暂行条例，公务员法（草案）在制度设计上有不少创新，最大的突破要数扩大了公务员的范围，将党政机关工作人员以及法官、检察官统统纳入到公务员序列中。这种制度设计在立法审议时产生了激烈的争论，也引起了社会的广泛关注。将法官、检察官纳入公务员序列以及强调公务员上下级之间的绝对服从是否有悖司法独立的宪政精神？这些争论在未来很长一段时间内仍会继续。但不论最后如何，都无法否定制定公务员法对于深化我国政治体制改革，推进政府人事法治化进程中的重大意义。

法治政府最为基本的表征就是把自身的权力限制在法律的范围内，以防止权力被滥用。全国人大常委会将我们期盼已久的上述五部行政法律列入2005年的立法计划，体现了以人为本、规范和限制行政权力的立法理念。我们有理由相信，这些法律进入立法审议程序并被最终通过，必将在我国全面推进依法行政、建设法治政府的进程中发挥巨大的积极作用。

-重在打造法治政府-——2005年全国人大常委会行政立法计划透视

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