-公安部出入境管理局就落实《护照法》答问-

一、问：请您简单介绍一下《护照法》的制定过程。

答：酝酿制定《护照法》是从上世纪九十年代开始的，十几年间，各有关部门就护照立法的重大问题反复进行了认真讨论。2004年5月，国务院法制办牵头，全国人大外事委员会、外交部、公安部组成“护照法起草领导小组”和“护照法起草工作小组”。2005年，《护照法》被列入国务院立法计划。国务院法制办起草了《护照法（草案）》。2005年10月15日，国务院常务会议原则通过了《护照法（草案）》，2005年12月26日和2006年4月25日，十届全国人大常委会第十九次会议、第二十一次会议两次审议《护照法（草案）》。 2006年4月29日，十届全国人大常委会第二十一次会议通过，同日，胡锦涛主席签署第50号主席令公布该法。《护照法》将于2007年1月1日起施行。历经十几年，凝聚许多人心血的《护照法》终于颁布了。这是建国以来第一部专门的《护照法》。

二、问：请您谈谈制定《护照法》必要性。

答：（一）制定《护照法》是出入境管理工作发展的需要。护照是中华人民共和国公民出入国境和在国外证明国籍和身份的证件。改革开放以来，中国公民申领护照的人数逐年大幅度增加，80年代初，公安机关审批签发因私普通护照平均每年10多万本，2000年到2005年审批签发因私普通护照平均每年400万本左右。由于护照的有效期为5年，还可延期二次，目前中国公民持有护照的人员至少达2000万人。护照已经与广大人民群众的利益密切相关，制定《护照法》，调整护照的签发管理已成为出入境管理的迫切需要。

（二）制定《护照法》是加强出入境管理法制建设的需要。建国以来，我国一直没有专门的《护照法》。建国后相当长一个时期，签发护照主要依据政策和内部文件。1985年11月22日，六届全国人大常委会第十三次会议通过《中华人民共和国公民出境入境管理法》，1994年7月15日，颁发《中华人民共和国公民出境入境管理法实施细则》（简称《实施细则》），公民出国管理工作逐步走上法制化轨道。该法及其《实施细则》中规范了普通护照签发管理的一些内容。但经过二十年的发展，中国公民出国人数成几十倍的增长，护照签发管理中出现不少的新问题、新情况，《公民出境入境管理法》及其《实施细则》中没有规定，如：关于因公出国申请护照，法律涉及的内容就非常少；关于违反护照管理的处罚条款也难以满足管理需要等。加之该法不是专门的护照管理法律，在调整范围上受到一定限制。制定《护照法》规范护照签发管理，是进一步加强出入境管理法制建设的需要。

（三）制定《护照法》是更好地保障公民出境权，进一步体现便民利民的需要。出境权是公民的一项重要权利，而依法保障公民申请护照，是保障公民出境权的具体体现。制定《护照法》，从法律上规定申领护照的权利和应当承担的义务，可以更有效保障公民出国申领护照的权利。同时，制定《护照法》，将公安机关近几年推出的便民利民措施以法律形式固定下来，如公民申请护照的急事急办等规定，可以更加有效地促进护照签发机关提高便民利民的服务意识和工作水平。

三、问：《护照法》与现行护照管理的法律法规相比，在涉及普通护照管理方面有什么主要修改和不同？

答：《护照法》主要规范护照的种类、护照的申请、签发和管理、罚则等，与现行护照管理的法律法规相比，主要有以下几方面的变化：

（一）普通护照签发机关。《公民出境入境管理法》第十二条规定普通护照的签发机关是公安部或者公安部授权的地方公安机关，而现行的出入境管理体制是普通护照均以公安部出入境管理局名义签发，因此，《护照法》规定：“普通护照由中华人民共和国公安部出入境管理机构或者由公安部委托的县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构以及中华人民共和国驻外使馆、领馆和外交部委托的其他驻外机构签发”，首次在法律上明确了公安机关出入境管理部门的职责地位。

（二）护照的办理时限。《实施细则》规定的办理护照时限是30天，地处偏僻、交通不便的为60天。近几年来，公安机关出入境管理部门不断简化公民出国手续，缩短办证时限。许多地方的办证时限已比现行法规规定的时限大大缩短。《护照法》规定一般情况办证时限为15天，偏远地区或者交通不便的地区为30天。

（三）护照的有效期。《实施细则》规定护照有效期为5年，可以延期两次，每次不超过5年。《护照法》参考其他国家护照立法情况，区分不同年龄段，规定不同有效期。年龄段划分参考了《居民身份证法》的规定。十六周岁以下人员护照有效期5年，十六周岁以上人员护照有效期10年。同时根据《国际民航组织公约》附件九的规定，取消了护照延期的规定。

（四）不予签发护照的情形。《公民出境入境管理法》规定：“刑事案件的被告人和公安机关或者人民检察院或者人民法院认定的犯罪嫌疑人；人民法院通知有未了结民事案件不能离境的；被判处刑罚正在服刑的；正在被劳动教养的；国务院有关主管机关认为出境后将对国家安全造成危害或者对国家利益造成重大损失的。”上述不准出境的五种情形下，护照签发机关不为其签发护照。《护照法》规定了七种不签发护照的情形，吸收了《公民出境入境管理法》规定的不准出境的部分内容，增加了“不具有中华人民共和国国籍的；无法证明身份的；在申请过程中弄虚作假的”等三种情形不签发护照的规定，取消了“正在被劳动教养”的内容。同时，还规定了“因妨害国（边）境管理秩序犯罪受到刑事处罚的，因非法出境、非法居留、非法就业被遣返回国的，在六个月到三年内，公安机关不签发护照”，为限制非法移民在一定时期申请护照提供了法律依据，也显示了中国政府打击非法移民活动的决心。

（五）护照收缴和宣布作废的具体规定。《实施细则》没有将吊销、收缴或宣布作废的措施适用明确区分，规定的情形难以满足现实管理的需要，如《实施细则》第二十二条规定的被遣返回国、持护照招摇撞骗、从事危害国家安全、荣誉和利益的活动等三种情形下，护照签发机关可以吊销或者宣布护照作废。这三种情形列举的情况不全面，使得在实践中大量出现的弄虚作假骗取护照等违法行为，护照的处理没有法律依据。《护照法》对护照的处理方式只规定了收缴和宣布作废两种，取消了“吊销”，其中对丧失中华人民共和国国籍以及护照遗失、被盗或者损毁不能使用的，护照签发机关有权宣布该护照作废，伪造、变造、骗取的护照属于法定无效的情形。同时规定，对于弄虚作假骗取护照、为他人提供伪造、变造护照、持用伪造变造护照等情形，护照签发机关可以直接收缴护照。

（六）违法行为处罚。《公民出境入境管理法》有关对出入境证件违法行为处罚的条款只有一条，规定的情形有非法出境入境，伪造、涂改、冒用、转让出境入境证件。现行法律规定处罚种类只有警告和拘留两种。而伪造、变造、买卖护照等违法行为的目的主要是为了牟取经济利益，应对其处以必要的财产罚。此次护照立法充分考虑了这一情况。《护照法》规定了伪造、变造护照，持用伪造、变造护照，冒用他人护照，买卖、转让护照，弄虚作假骗取护照等违法情形，规定了罚款、拘留、没收违法所得等处罚种类。特别是《护照法》明确设定了对弄虚作假骗取护照行为，护照签发机关可以收缴护照，同时可以处二千元以上至五千元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这一规定，对于遏制大量的弄虚作假骗取护照的行为具有重要作用。

（七）关于对护照签发机关及其工作人员的监督制约。《公民出境入境管理法》规定了护照签发机关的国家工作人员利用职权索取、收受贿赂和其他失职渎职行为的处罚。《护照法》规定：1、应当受理而不予受理的；2、无正当理由不在法定期限内签发的；3、超出国家规定标准收取费用的；4、向申请人索取和收受贿赂的； 5、泄露因制作、签发护照而知悉的公民个人信息，侵害公民合法权益的；6、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的其他行为。有上述六种情形之一的，依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。本法的规定明确具体，加大了对护照签发机关工作人员的监督制约力度，是执法为民思想在法律中的具体体现。

（八）增加了护照式样监制的规定。《公民出境入境管理法》及其实施细则没有规定护照式样监制的内容。《护照法》明确规定了护照式样监制内容。护照的签发属于中央事权，护照式样由国务院主管部门统一设计、印制，任何机构、个人，未经授权，不得进行护照印制。《护照法》规定：普通护照由公安部规定式样并监制。这是护照签发中央事权属性在《护照法》中的具体体现。

（九）增加了护照收费的内容。《公民出境入境管理法》及其《实施细则》没有规定护照收费的内容。护照收费主要依据国家发改委、财政部、公安部文件。随着《行政许可法》的施行，护照收费需要有法律依据。《护照法》规定了护照签发机关可以收取护照工本费、加注费。工本费、加注费上缴国库。收费标准由国务院价格行政部门会同国务院财政部门规定、公布。这一规定，是公安机关出入境管理部门依法行政的需要，既为收取护照工本费、加注费提供了法律依据。同时，法律要求公布护照收费标准，便于公民监督，体现了行政公开原则，可以有效防止多收费、乱收费情况的发生。

（十）出入境通行证。《实施细则》规定了入出境通行证，这种证件最初是发给因国籍冲突不便持护照的人员入国或者出国时使用的，出境或者入境时收回。近几年来，除了上述情形外，从事边境贸易、参加边境旅游的人员也使用这种证件，主要在毗邻国家边境地区出入，无需签证。《护照法》尊重了这种现状，将这种证件以法律形式规定下来，同时考虑到证件使用范围的变化，将其改名为“出入境通行证”。

四、问：公安机关将如何认真执行《护照法》？

答：《护照法》与公安机关密切相关，公安机关签发护照的数量占全部护照签发量的近90%。同时，向公安机关申请护照的主要是广大群众因非公务活动出国。公安机关将以《护照法》的颁布施行为契机，重点做好以下几方面的工作：

（一）认真做好《护照法》的宣传工作。《护照法》的颁布施行，是公安机关出入境管理领域的一件大事。作为执行《护照法》的主要职能部门，公安出入境管理部门将利用各种形式，加强对《护照法》的宣传，使公安机关广大民警和广大人民群众了解《护照法》、熟悉《护照法》、遵守《护照法》。

（二）认真做好《护照法》的培训学习工作。作为执行《护照法》的主要职能部门，公安机关将认真做好《护照法》的学习培训工作，使广大公安机关民警特别是公安机关出入境管理部门的民警熟练掌握《护照法》，吃透《护照法》的精神实质，模范遵守并严格执行《护照法》。

（三）加强公安机关队伍和机构建设，适应《护照法》对护照签发提出的新要求。《护照法》首次明确公安机关出入境管理机构的法律地位。护照签发属于中央事权，公安部将护照签发权委托给各地公安机关出入境管理机构，如果机构不健全，人员素质不高，公安部将不予委托签发护照。如果被委托的机关不能严格按照法律规定为公民签发护照，公安部也可以收回委托。

（四）进一步提高公安机关的服务意识，方便群众申请护照。《护照法》缩短了公安机关办理护照的时限，在法律上增加了急事急办的规定。这对公安机关出入境管理部门的机构建设和民警的服务水平提出了新的要求。公安机关将进一步加强机构建设，加强对民警的教育培训，使广大民警提高为人民服务的能力和水平。同时，将依照《护照法》的规定，继续推出方便群众申领护照的举措。

（五）严格执法，维护护照管理的正常秩序。与原法律有关规定相比，《护照法》提高了对弄虚作假骗取护照、为他人提供伪造、变造护照、持用伪造、变造护照、冒用他人护照的处罚力度。公安机关将严格按照法律规定的幅度和程序执行，通过严格执法，打击违反护照管理的行为人，维护护照管理的正常秩序。

-公安部出入境管理局就落实《护照法》答问-

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