-上海地方立法:不追求数量速度更关注质量实效-

一次，耗时近一年对已经实施的地方性法规进行后评估；第一次，向全体上海市人大代表印发立法计划草案，广泛征求意见；第一次，将立法听证会开进社区，面对面倾听居民烦心事……去年，上海市人大制定、修改的法规仅有十件，在立法过程中却出现了不少“第一次”。

一次次创新，清晰地折射出立法者理念的变化：不盲目追求立法的数量和速度，而日益关注立法的质量和实效，将“中看不中用”的观赏性立法“拒之门外”。

63件立法建议，与民生息息相关

去年，上海市人大常委会首次向全体市人大代表印发立法计划草案。71％的代表提交反馈，提出了63件立法建议，与市民生活息息相关。汇聚各方意见最后确立的立法项目，审议通过的《上海市实施〈中华人民共和国气象法〉办法》、《上海市法律援助若干规定》等法规，为民生问题的解决提供了法律保障。

去年10月修订的《上海市城市道路管理条例》为市民出行扫除“拦路虎”。《条例》规定：新建、改建、扩建的城市道路交付使用后五年内或者大修的城市道路竣工后三年内不得挖掘；设置设施后的人行道宽度最低为1.8米，宽度小于3米的人行道禁止设置广告牌……各种“硬指标”，让市民出行更方便。

立法者的目光，十分关注困难群众。去年4月通过的《上海市法律援助若干规定》，让法律援助的大门敞得更大。《规定》明确，法律援助对象经济困难的标准，应当高于本市最低生活保障标准的数额；即便诉讼或者仲裁期即将届满也不要紧，法律援助机构可以先行提供法律援助。

市人大常委会法工委相关人士介绍，以人为本的立法理念，正在使地方立法的重心发生转移，由注重方便政府管理、约束管理相对人的“管理型立法”，转向注重规范政府行为、保护管理相对人合法权益的“维权型立法”。去年，市人大修改了市政府制定规章设定行政处罚罚款限额的规定，对涉及公共安全、人身财产安全、生态环境保护、有限自然资源开发利用管理方面的违法行为，规定政府规章可设定最高限额为10万元的罚款；并要求政府规范处罚行为，减少随意性。

“0.3米”之差，体现对民意的尊重

“设置设施后的人行道宽度最低为1.5米，我们健全人走起来都可能磕磕绊绊，更别说残疾人了，是否可加宽到1.8米？”去年8月，33位市民代表走进上海市城市道路桥梁管理条例立法听证会，面对立法者，诸燮昌等市民直言不讳。该建议最终被市人大法制委采纳。作为听证发言人的市民陈群说，“0.3米”之差，体现了立法对民意的尊重。

对待小区里超高的大树，一幢楼里不同楼层的居民会有多种意见，底楼居民“要阳光”,高层居民“要开窗见绿”。扰民树究竟怎么处理？去年年底，立法听证会开进了居民区，20位来自徐汇区康健社区的居民、业主委员会成员、居民委员会成员及物业公司代表围绕上海市绿化条例的内容展开讨论。这在本市立法史上，也是第一次。听证会上，不少社区居民出谋献策，更有一致呼声：“法规为什么不提前介入，在小区绿化建设之初就‘立规矩’？”最终通过的条例规定，居住小区内的植树造绿工作，必须合理布局，且要综合考虑采光、通风、安全等要求。据统计，听证会上居民意见的采纳率达到80％。

如今，“开门立法”已成为市人大的一项基本原则。去年，道路桥梁、集体合同等4件法规草案向社会公布，广泛征求市民意见；各项法规在立法过程中还召开各种形式的座谈会，深入听取各类利益群体的意见。市人大法制委正在考虑，在听证会之后建立更多的平台回馈公众的立法建议，特别是那些未被采纳的建议。

请各方“号脉”，立法也要“回头看”

淮海中路某花园遭受破坏，可有关部门处理时却直犯愁：花园既是优秀历史建筑，又是文物保护单位，双重“身份”，两个法规“指定”了不同的管理部门，设立了两种处罚额度。破坏文物保护单位的最高罚款是50万元；对破坏优秀历史建筑的违法建设活动，以该优秀历史建筑重置价的三至五倍进行罚款。

“法规‘打架’，为难的是执法部门，烦心的是老百姓。”市人大法制委员会副主任委员丁伟说。他认为，法规的生命力取决于它在现实生活中的作用，相对于形成法规文本时的字斟句酌，对法规出台后的实效更应加以关注。

这样的想法，正成为越来越多市人大常委会组成人员的共识。去年，历时近一年的《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》立法后评估报告“出炉”。有关政府部门、人大代表、社会公众、专家学者等机构和个人对这部自2003年开始施行的地方性法规进行系统评估。市人大专门委托同济大学国家历史文化名城研究中心和统计局城乡调查队设计问卷,让与该法规有着直接利害关系的社会公众,包括相关的房地产开发商、居住在保护区域的市民以及现已搬离保护区域的市民,以问卷调查和个别访谈的形式发表看法。

专项保护资金没有完全到位，管理体制有待理顺……法规中存在的问题，在各方“号脉”下一一显现。这份报告，将成为常委会决定是否修改这项地方性法规的重要决策依据，并为今后的立法活动寻求规律。

在此基础上，上海市人大还召开“地方立法理论与实务研讨会”，邀请各方专家围绕“加强地方立法工作、提高地方立法质量”主题进行深入探讨。据悉，市人大今后将采取各种形式，对更多地方性法规进行后评估，用实施情况检验法规质量的高低。（原载：解放日报）

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