-政府信息公开立法十年破冰公开范围成焦点-

“从1997年国家保密局开始着手研究修改《保守国家秘密法》，有关部门认识到如何处理公开与保密的问题，到2002年国务院信息化领导小组委托我们课题组起草专家建议稿，直到今天首部国家层面的立法出台，我国在经济、社会转轨的重要时期，用不算太长的时间完成了政府信息公开的首部国家立法。”今天下午，中国法学会信息法研究会副会长、中国社会科学院法学研究所研究员周汉华接受本报记者采访时说。

“非典”促使政府信息公开立法快马加鞭

周汉华回忆说，早在1997年，国家保密局就邀请包括全国人大常委会法工委、国务院法制办等部门的有关负责人以及一些法学界专家作为顾问，参与研究修改《保守国家秘密法》，当时该法律已经实施了近十年。

“在研究的过程中，我们发现修改保密法的关键问题是把保密和公开的关系处理好，只有把公开做好了，保密的问题才能做好。”

1998年，在周汉华的推动下，中国社科院法学研究所成立了相关课题组，“当时政府信息公开还是个很敏感的词语，我们当时的课题组叫政府信息资源开发、利用、管理课题组。”2001年底，国家信息化领导小组成立，紧接着明确了进行政府信息公开立法的任务。

回忆起当时的情景，周汉华认为，2003年发生的“非典”风波促使《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）立法脚步大大加快。

记者查阅当时的资料了解到，2003年2月上旬,广州市“非典”发病情况开始进入高峰，却未见任何来自官方的信息。2月10日,广州各媒体连续接到三个紧急通知，要求严格遵守新闻纪律，不得擅自对“非典型肺炎”进行报道。2月11日，在疫情已出现近3个月后，广州市政府和广东省卫生厅才分别召开新闻发布会，称疫情已经得到控制。

新闻发布会虽然开了，但有关疫情的相关资料，包括其传染性、临床特征、治疗手段等却并未广泛告知。正是在社会和公众茫然不觉的情况下，SARS开始了从广东向全国的蔓延。

SARS如此肆虐，2003年4月3日，时任卫生部部长张文康在新闻发布会上仍声称“中国是安全的”。

“正是那场使我国成为21世纪第一次全球公共卫生危机的主角的‘非典’风波，暴露出我国政府信息资源管理严重滞后的不足，也使公众对政务信息公开有了更加深刻的认识，从那以后，立法速度大大加快了。”周汉华说。

公开范围成为立法争议焦点

周汉华介绍说，在《条例》不断修改、征求意见的过程中，引起争议最多的就是政府信息公开的范围，如何处理公开与保密的关系，如何做到最大限度地保障公众知情权的同时保证不泄密。

周汉华认为，在保守国家秘密方面，现实情况是定密的标准模糊、程序不严、范围过宽、期限过长，将大量的一般事项作为国家秘密保护，增加了社会成本，妨碍了政府信息资源为社会所利用，造成社会资源的巨大浪费。

“我国的《保守国家秘密法》已经实施近20年了，尚未进行过任何修改，随着《条例》的实施，对保密法进行修改是非常必要和紧迫的。”

周汉华介绍说，在《条例》征求意见过程中，他坚决反对把“涉及工作秘密”作为政府机关不公开信息的理由写进《条例》，“那样就会使《条例》成为实质上的政府信息不公开条例。”凡是与政府机关有关的工作事项，几乎都可以被界定为工作秘密，实践中“就成了一个筐，什么都可以往里装”。））

记者注意到，从今年1月17日国务院常务会议审议并原则通过《条例》到今天《条例》公布，历经3个多月的时间，这在我国行政法规的制定过程中，比较罕见。

“这说明了立法机关对于这个《条例》的出台慎之又慎。”周汉华介绍，在这3个多月的时间里，争议的最大焦点主要是“要不要以列举的方式明确政府主动公开的范围，如果列举，我国不同级别的政府在不同的行政领域掌握的信息非常庞杂，难以穷尽，难免挂一漏万。最终《条例》专设一章规定了公开的范围，首先规定了属于政府主动公开信息范围的基本要求，又列举式地规定了各级政府除了主动公开的信息外，还应重点公开的政府信息，这样规定还是较为完善的。”

周汉华特别提到了《条例》第六条关于“政府机关应当及时、准确地公开政府信息，发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清”的规定，“这规定了行政机关的硬性义务，也是很有中国特色的规定。”

“牵一发动全身的变革”

周汉华说，《条例》的实施带来的变革和挑战，丝毫不亚于1998年《行政诉讼法》以及2004年《行政许可法》的实施带给各级行政机关的变革和挑战。

他认为，《条例》的实施，将会通过公众参与政府信息公开，对行政权力运行进行全过程监督和制约，相比之下，《条例》对于行政行为的覆盖范围要广泛得多。

在他看来，《条例》实施带来的首要的、巨大的挑战是我国目前非常粗放的政府信息资源管理方式。“这种管理方式相当落后，按照这种管理方式，我国的政府机关可能会对前来申请公开信息的公民说，我没有什么信息可以公开。目前政府机关亟须做的就是进行翻箱倒柜式的清理工作，因为政府信息公开是个技术活儿，需要大量的人力、物力、财力投入这项工作。”

周汉华认为，《条例》实施给政府机关带来的转变是“办事方法、治理理念的转变”。

去年5月，周汉华曾经到政府信息公开做得比较好的上海市调研。当时，上海市的相关地方法规已经实施了1年半，但是只有近40个有关信息公开的行政诉讼案例。而在其他一些实行信息公开地方立法的城市，市民因信息公开而和政府机关对簿公堂的事件更是鲜见。从救济机制的限制大致可以判断目前政府信息公开的实践仍处在较低的水平，真正实现公众知情权还有很长的路要走。

“这就要求有关部门必须关注法律文本背后的制度设计，完善、修改相关的法律法规，比如《保守国家秘密法》、《档案法》、《统计法》等，除此之外，行政机关自身的改革也是很必要的，从这一点来说，条例实施将会给行政机关带来牵一发而动全身的变革。”

作为多年研究政府信息公开的专家，周汉华坦言：“尽管目前已经有了国家法规，但距离真正的阳光政府，还有比较远的距离。”

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