-北京:人大立法重心前移 6法规经历"立法前论证"-

●2009年初步安排14个立法项目进行立项论证，进一步打破部门立法格局

●人大立法重心前移，改变了“政府报什么，人大审什么”的局面

30分钟采访后，孟桥跑步返回会议室。

“我能给你的时间很有限，里面还在开治污立法的会。北运河水污染法规立项论证报告你已经看过了，还有哪些问题不明白？”北京市人大常委会5楼电梯口的两把椅子，便是采访场地。

身为北京市人大常委会城建环保办副主任，孟桥在过去的大半年早已习惯了这样紧锣密鼓的工作节奏。他和同事们把覆盖北京所有中心城区和11个远郊区县的北运河流域污染情况摸排了一遍，并形成了关于修订《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》的立项论证报告。

这一系列工作，是2008年6月30日市人大常委会主任会议通过《关于开展法规立项论证试验工作的意见》指导下的个案。根据《意见》，在政府相关部门起草法规之前，市人大有关工作机构将提前介入，对立法的必要性、可行性及立法思路等问题进行论证，改变了“政府报什么，人大审什么”的局面。2008年，北京市人大常委会对6个立法项目进行立项论证，其中1个立法项目未获通过。

起草者的细节变化

●水污染防治条例目前启动起草调研，起草者由环保局一家变成了与水务等多部门综合进行

“《意见》向主任会议汇报了三次。”北京市人大常委会法制办副主任邹维萍回想起《关于开展法规立项论证试验工作的意见》的出台过程，倍感不易。“最早的时候没有‘试验’两个字，2008年5月第二次提交主任会议讨论的时候才加上。”

“试验”两字，体现了北京市人大常委会在改进立法工作机制方面的尝试：通过立项论证，增强常委会在立法工作中的主导作用，将有限的立法资源用到点子上，改变以往地方立法工作中存在有些立法项目前期论证不足的窘境。“‘针对问题立法、立法解决问题’一直是我们的工作宗旨”，邹维萍介绍。

2008年北运河水污染法规立项论证，很能证明这项工作的价值。

“北运河流经区域涵盖全市70%以上人口，其治理绝不是简单的治污。”孟桥说起北运河治理，条分缕析，“污水经过处理，可以提高两倍甚至三四倍的利用率，洗车、灌溉、反哺地下水，越用越活。北京长期治污却仍不能根本扭转污染状况，病根在于水没有利用起来。治理污染和资源化，是两个齐头并进的任务。”

治污和资源化，原本是分属环保局和水务部门两家的事。通过实地调研，城建环保办在立项论证报告中列出了流域治理跨区考核、设立养殖限养区等9方面内容建议，建议实施综合治理工作。

“立项论证改革已进入‘深水区’”，这句话孟桥在半小时内重复了很多遍，“这要求我们提高立法水平，以解决问题为指导思想的立法论证，克服了法对现实问题解决力度不够的滞后性，并且打破了单个政府部门视野和能力范围有限的格局。”他说。

通过了立项论证，目前制定一部新的水污染防治条例已列入北京市人大立法规划，启动起草调研工作。一个关键的细节变化，就是起草者由环保局一家变成了与水务等多部门综合进行。

未通过论证暂缓立法

●立项意见书，在人大论证和政府法规起草之间架起桥梁，让人大立项论证成果不会浪费

并不是每个项目都能通过论证。

2008年纳入首批法规立项论证的，除水污染防治条例外，还有实施《中华人民共和国节约能源法》办法、实施《中华人民共和国妇女权益保障法》办法、教育督导条例等，共6个项目。其中，教育督导条例由于涉及一些深层次问题有待进一步研究未获通过，继续论证。

“人大立法重心前移，可以提高常委会立法选项的科学性，改变了‘政府报什么，人大审什么’的局面。”邹维萍说。

据了解，我国国家层面的立法项目80%以上是由政府部门提出的。邹维萍认为在地方立法中虽没有精确统计，应该不会低于这个比例。这种模式下，主导立法的有些政府部门难免出现为了扩大自身权力甚至争夺管理权、执法权而积极立法，也容易出现为推卸管理责任减少执法负担而推迟立法或不立法。结果，不急需立法的项目提交上来了，急需立法的事项却迟迟拿不出草案，造成立法资源浪费。

“实行立项论证，从以往的‘行政管理’变为‘管理行政’，更关注规范行政权力、依法行政和对公民权利的保护。”邹维萍说。

在邹维萍的办公桌上，记者看到了一份由市人大常委会法制办出具给市政府法制办的“立项意见书”，内容翔实，不仅有对所要修订法规的论证意见，更有很多关于立法思路及主要内容的具有针对性的建议。

法规立项论证工作开展之初，不少人担心人大常委会和政府法制办两个立项论证可能导致资源浪费。“这份意见书，在人大论证和政府法规起草之间架起了桥梁。即使立法项目由政府起草，也可以把人大立项论证中发现的问题、积累的成果转移过去。”邹维萍说。

逐步建立立法项目储备

●论证方式上，今年将扩大公民有序参与，重点听取人大代表、基层执法人员以及市民意见

“北运河水污染法规立项论证是一个非常典型的个案，提醒我们搞好地方人大立法要‘过三关’：选项关、调研关和审议关。”孟桥掰着指头对记者说，“我们去年的‘选项关’就是要论证这项立法的可行性，调研关则是立法工作进入‘深水区’后，进行深入扎实的实地调查，这样才能够为之后的‘审议关’打好基础。”

在2008年开展的立项论证工作中，市人大常委会已经采取了座谈会、社会调查、公开征求意见、听证会等多种工作形式，听取人大代表、专家学者、社会团体、人民群众及政府有关部门的意见，涉及问题复杂的，还要召开立项论证会。

“按照《意见》，通过3年左右时间完善法规立项论证制度，今年是巩固和提高阶段。”邹维萍介绍，市人大常委会初步安排14个项目开展立项论证，其中有物业管理条例、实施《残疾人保障法》办法（修订）、社区卫生服务条例等涉及民生的项目；并将根据论证情况以及论证通过后的草案起草情况，确定2010年的立法计划。

除了采取多种工作形式开展立项论证工作，2009年北京市人大常委会将进一步拓宽立项论证项目的选项渠道，逐步形成立法项目储备。据介绍，人大常委会各工作机构可根据实际情况，随时选择立法项目开展立项论证，提交主任会议审定。这些情况主要包括因法律和行政法规出台或修订、本市需要制定或修订相应地方性法规，执法检查、专项工作监督等途径集中反映的需要立法的突出问题，以及代表提出法规案等。

在调研论证方式上，今年也将充分发扬民主、扩大公民有序参与，除听取政府的意见外，还将重点听取人大代表、基层执法人员以及市民的意见，调研形式也将进一步多样化，座谈会、听证会等形式将继续保留和完善。

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