-宁夏拟出台全国首部刑事被害人救助省级地方法规-

8月31日，宁夏回族自治区人大常委会就《宁夏回族自治区刑事被害人救助条例(草案)》举行立法听证会。如果顺利出台，该条例将是全国首部针对刑事被害人救助的省级地方法规。

银川：重特大刑案民事赔偿不足10%

今年35岁的被告人陈有学是甘肃省泾川县红河乡农民，16岁来到宁夏固原市原州区打工。2008年7月9日，因怀疑情人王某和别人有染，二人发生争吵、扯打，陈有学向王某喉咙处戳了一刀，王某经抢救无效死亡。今年5月，一审法院以故意杀人罪判处陈有学死刑，缓期二年执行，二审法院维持原判。被害人家属提出赔偿，而陈有学家境贫困，被害人的索赔落空。

2006年10月4日，被告人撒世杰在工作时与陕西来银川务工人员白某发生争执，向白某面部、前胸和后背连捅数刀，致其重伤。

尽管被害人向被告人提出了刑事附带民事赔偿，但撒世杰家徒四壁，根本没有赔偿能力。

被害人白某瘫痪在床，救治花费已经很多，今后还将有大量开支，一时间，生活没有了着落。

……

在刑事案件尤其是造成被害人伤亡的暴力刑事案件中，像上述被告人及其他赔偿义务人没有赔偿能力或赔偿能力不足的情况大量存在。

据不完全统计，2006年至2008年宁夏公安系统正在侦办(无法移送审查起诉)的造成死亡或严重伤残的刑事案件有95件，年均32件;检察机关对严重暴力犯罪案件，因被告人有法定不负刑事责任情形而作出不起诉决定的案件365件，其中致被害人生活特别困难的244件，年均81件;全区法院判决严重暴力犯罪刑事附带民事案件626件，其中致被害人生活特别困难的203件，年均68件。在全国范围来看，刑事附带民事诉讼赔偿难以落实，是较为普遍的现象，在经济相对落后的中西部地区，情况则更为严重。

银川市中级法院的一项统计显示:该院审理的刑事附带民事案件占刑事案件一半以上。其中，杀人、伤害等重特大刑事案件附带民事部分赔偿不足10%;一般的轻伤害、交通肇事等刑事附带民事案件的赔偿也只有30%左右。

为应对“空判”，酝酿救助条例

宁夏回族自治区人大法制委员会主任委员景智和告诉记者，诸多刑事附带民事赔偿难以落实，还有的刑事案件发生后难以查获犯罪嫌疑人或者证据不足无法认定责任者，致使刑事被害人或其近亲属依法要求赔偿经济损失的权利不能实现，生活陷入困境，甚至由此引发恶性报复事件或久访不息，直接影响社会和谐稳定。

刑事附带民事案件“空判”，已成为严重困扰西部贫困地区司法工作的“顽症”。为此，各级司法机关都在积极应对———有的尝试社会募捐，有的探索司法救助，如宁夏石嘴山市中级法院尝试在诉讼费中每年拿出20%用于救助无法得到赔偿的困难群众，取得了良好的社会效果。

“为推动刑事被害人救助工作的开展，尽快制定出台符合宁夏实际需要的刑事被害人救助条例十分必要。”景智和说。

今年3月30日，在听取和审议自治区高级法院有关执行工作情况的报告时，自治区人大常委会第九次会议组成人员发现，刑事附带民事案件的执行难，导致缠诉上访问题突出，需要通过立法推动司法救助工作的开展。常委会决定，将刑事附带民事诉讼被害人救助立法列入今年的立法计划。

救助范围扩大

借鉴参考有关方面的做法和经验，该区高级法院起草了“刑事附带民事案件执行救助条例”草案。但草案仅对刑事被害人中的“刑事附带民事案件执行阶段的困难群体”给予救助。在草案起草期间，常委会主任会议一致建议将救助范围扩展为“刑事被害人”，条例的名称也相应修改为“宁夏回族自治区刑事被害人救助条例”。

6月2日，自治区人大内司委与该区政法委就制定“条例”有关问题研讨后达成一致:由通过人大立法规范刑事被害人救助工作。7月15日，《条例》草案经自治区十届人大内司委第五次会议审议通过，形成提交常委会审议的草案。

记者看到，目前的草案共25条，对立法宗旨、救助范围、救助原则、救助资金审批程序，以及监督、法律责任等都作了规定。

根据财政承受能力，草案将救助对象界定在“因严重暴力犯罪造成被害人伤残或死亡，无法及时获得有效赔偿，且其本人或由其赡养、抚养、扶养的近亲属有特殊生活困难的群众”。同时，鉴于一些因过失犯罪或不负刑事责任的人(精神病人、不满刑事责任年龄的人)实施不法行为，导致被害人伤残或死亡的，亦属刑事被害人范畴，该部分案件被害人生活特别困难的，可以参照本条例给予救助。

必要的资金保证是《条例》得以有效执行的前提。草案第六条规定，各市县财政部门应将救助资金列入年度预算。针对宁夏经济发展不平衡的现状，设立对经济困难地实行救助资金转移支付的制度，规定自治区及设区的市财政部门应安排救助资金专项转移支付预算。

为了保证刑事被害人救助有稳定的救助资金来源，草案规定，对民政部门、慈善机构接收的非特定用途慈善捐助及福彩收入，应安排一定比例用于救助生活特别困难的刑事被害人。

对因刑事案件受害的困难群体给予救助，应保证每个人都能得到公平的救助机会。草案规定救助以申请为前提，并从制度上尽量减少救助机关随意救助情况的发生。

为防止办案机关工作人员因有了救助而出现懈怠，审批程序中还特别规定，办案机关提出救助意见时，应同时就依法履职等情况作出说明，以便了解办案人员是否尽职尽责。

关于救助的原则和救助标准，草案规定实行一次性救助原则。救助标准一般不超过1万元，有特殊困难的，可给予总额不超过36个月的案件管辖地上一年度职工月平均工资的救助。

立法听证，代表关注三大问题

为了倾听社会各界意见，8月31日，自治区人大法制委员会和自治区人大常委会法工委就《条例》草案举行立法听证会，这是自治区十届人大常委会首次举行立法听证会。

当天有来自自治区人大内司委、公安、检察、法院、民政、财政等部门代表以及律师、刑事被害人救助代表、社会人士共16人作了发言，来自各界的50多人参加了旁听。

听证主要围绕刑事被害人救助的原则、方式、条件是否合理可行，救助标准是否适当，救助金监管规定是否合适等三个重点问题展开。

来自宁夏法学会的万楚代表提出，救助意见提出时间的规定不符合及时性原则。按照相关规定，从公安机关拘留起算，得出结论性意见最快需要一个半月，最长需要380天左右，到检察院需要410天，到法院需要440天，其中还不包括多次退回补充侦查的时间。实践中，被害人最需要救助的时间段，一般集中在案发后1至6个月内，如果救助不及时，解决“特殊困难”就会失去意义。建议规定办案机关提出救助意见的时限。

万楚还提出，草案规定申请救助的刑事被害人要出具特殊生活困难证明，该证明由被害人户籍所在地的县(市、区)民政部门出具，实际上把外来务工人员排除在救助对象之外。由于申请救助的前提条件之一是伤残或死亡，而对外来伤残人员来说，要在户籍所在地取得困难标准证明，难上加难。

来自宁夏大学的法理学研究生陈艳丽发现，草案中的“极其特殊困难”缺乏规范，有可能在操作中造成审批机关意见不统一，甚至会发生有人利用法律的漏洞钻空子。陈艳丽建议，应该综合考虑被害人的不同情况采取更加灵活的救助方式，比如说安排就业或者技能培训等。

对于草案“救助金一般不超过1万元。极其特殊困难的，最高给予总额不超过36个月的案件管辖地上一年职工月平均工资的救助”的规定，宁夏大学副教授张晓琴认为，家庭特别困难，老人有疾病的刑事被害人需要的救助额度可能要更高一点;救助金一次性发放应该区别对待，特别困难的可以一次性发放，有的可以分批分次发放。而且，除非被害人及其近亲属存在违法过错，救助金一旦发放，不应当追缴。

宁夏大学法学研究生李娜认为，救助资金全部划入行政专户的做法不妥。对资金监管，不能缺少第三方，可以设立刑事被害人救助机构，按照救助资金管理拨付和发放分开的原则，由公安、检察、法院等机关受理审查，决定救助金的发放。其他部门应该给予配合，救助委员会应该接受审计部门的监督。

律师马勇看到了救助金审批程序的问题。他认为，应将民政部门作为救助申请的最终审批机关。刑事被害人或其近亲属寻求救助是一种权利，是否受理救助申请属于行政决定，对于不予救助和裁定不予救助的，应给予其上访上诉的权利。

“对这些建议和意见，我们将认真研究，合理意见将被采纳。”景智和表示。

人们期待，全国首部有关对刑事被害人司法救助的省级地方立法早日诞生。

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