-行政许可法：立法中有五个“争点”-

1994年初，北京大学法学院教授姜明安应邀于8月到澳大利亚悉尼大学访学并参加一个学术会议。行前，他花费了几个月时间办理政审等各种出国手续，但直至外方邀请日期快到的前几天，护照仍然迟迟没有下来，以致邀请方给他打来电话，问是否赴澳和与会。他立即去学校外事部门和教育部查询，最后总算在临走的前一天办好了护照和签证手续。

“我算运气好的，还赶上了外方的邀请日期出国。当年有好些人申请护照出国参加国际会议，等会议开完了才办下护照。”回忆那次出国经历，这位著名的行政法学者感慨:“如果在2004年以后就好了，不需要等待这么长时间。不要说等半年，等一个月我就可以到法院去告。”

他的潜台词是———从2004年7月1日开始，《行政许可法》正式实施。这部被温家宝总理称做“行政机关自我革命”的法律第四十二条清楚写着:除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。

这意味着，现在人们出国最多在一个月内就能够办完出国手续。

七年磨一剑背后的立法博弈

七年磨一剑，《行政许可法》的立法过程不可谓不漫长。

立法起意之初，正值我国市场经济刚起步，过多过滥的行政许可导致的腐败、效率低下使其为人所诟病。

2002年年初，行政法学者应松年在全国人大常委会举行的一次法制讲座中曾痛陈:全国性行政审批事项最多时达4000多项，各省、自治区、直辖市行政审批一般也在2000项以上;程序繁琐，效率低下，一项审批往往要经过几十道手续;审批条件不公开，程序不透明，审批文件语焉不详，常常搞得申请人往返奔波;此外，存在大量行政审批随意设置现象，将国家权力部门化，部门权力个人化。

作为全国人大常委会法工委下设的行政立法小组成员，姜明安参加了此部法律整个立法过程。在姜明安的案头，放着《行政许可法》草稿各个时期的版本，纸张已开始泛黄，上面密密麻麻写着他的修改意见。他翻开一本陈旧的笔记本，告诉记者:“这里记录着几次座谈会、研讨会的内容，当时大家争论很激烈。”

争论焦点主要聚集在五个方面:

一是要不要立法。有人认为行政许可立法国外没有先例，我们也没必要立一部独立的行政许可法。

二是许可设定权。有人主张法律保留，即行政许可只能由人大和人大常委会的法律设定，但也有人，特别是行政机关主张应赋予国务院各部门的规章和地方政府规章行政许可设定权，否则无法进行行政管理。“因为涉及到利益问题，前几稿在这一问题上争议最大，翻来覆去地谈，最后经过博弈，定稿时把国务院各部门的许可设定权拿掉了，地方政府规章也只赋予临时(不超过一年)的许可设定权。”

三是许可范围。“哪些事项应该设定许可，哪些不应该设定许可，很不好定:用概括式弹性太大，解决不了乱和滥的问题;用列举式难于穷尽，难以对市场进行规制。争论的结果就是现在《行政许可法》的第十二条和第十三条的表述:列举加概括，肯定加否定。有规范约束，也有一定的弹性。”

姜明安认为，这两个条款“意义重大”，因为此前政府认为自己的权力是没有边界的，而这两条告诉他们:政府的权力也是有边界的，政府对市场和对社会的规制是要受法律规制的。

四是信赖保护原则。信赖保护原则是指行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为，确需改变行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。

“人们对这一原则的争议是比较大的，许多政府部门，特别是地方政府负责人认为，行政许可的撤回、改变应不受限制，为了公共利益改变许可，没有补偿的必要。后来通过多次讨论，多数人意识到这个原则对于保障行政相对人的权益不受政府反复无常、滥用职权行为的侵犯是非常必要的，就写进法律里了。这是第一次在我国法律中明确确立了信赖保护原则，为我国建设法治政府铺下了一块重要的基石。”姜明安说。

五是行政许可程序。程序包括申请、受理、审查、决定、变更、期限、听证等，对这些过程的每一个环节如何规范都存在争论，如许可期限，有主张半年的，有主张三个月的，一直争持不下，后来定为一般期限20天，特殊情况可延长或依法律法规特别规定。“这样规定是很不容易的，它大大方便了老百姓，国内外投资企业特别欢迎这一规定。”

姜明安对此感慨:“上世纪八九十年代我去过英国、美国，澳洲、欧洲，每次办理护照的时间几乎都在三个月以上。如果那时有了这部法律，国人会少花很多费时间和精力。”

2003年8月27日，十届全国人大常委会第四次会议高票通过《行政许可法》。这部被温家宝总理称为“行政机关自我革命”的法律，是世界上第一部单行的行政许可法(外国大多有统一的行政程序法)。这部法律的实施，无疑有利于打造“有限政府”、减少腐败、方便老百姓……

政府总动员:普法和清理许可项目

姜明安教授曾经戏谑:一个公民在一生中，要办理无数次行政许可，甚至在尚未出世时，就要办理行政许可———准生证。

可以说，行政审批几乎浸透我们人生的每个阶段以及生活的每个角落。曾经，一些审批名目无奇不有:保姆证、模特证、玉米砍伐证等等。这其中，最著名的当属郑州“馒头办”:要生产、销售馒头，厂家必须经过馒头办公室的审批，办一个许可证要交上千元费用。后来经媒体曝光，“馒头办”被取消。

行政审批时间之长，更让人匪夷所思。姜明安收集了当年媒体的一些报道:在江苏连云港，办一个房地产开发项目要跑18个部门，经过69个环节，盖67个公章，办理时间为8个月;在浙江，某企业办理两项国家机电产品出口许可，其中一个项目的许可办了2年多，另一个项目办了3年多。“像这样的行政效率，哪个投资者能忍受?一个项目的审批要花一两年时间，合作伙伴可能等不及了，你投下的资金可能就泡汤了。”

随着《行政许可法》的实施，这些现象并未完全终结，但得到了很多渐进的改善。

似乎从未有一部法律有过这样的“待遇”———法律通过次日，国务院就召开全国依法行政工作电视电话会议，部署贯彻《全面推进依法行政实施纲要》、《行政许可法》实施等项工作。

更让人注目的是，法律从颁布到正式实施的一年中，中国430万公务员接受了普法教育。

2003年4月24日上午9点整，浙江省22万公务员一起走进考场，参加《行政许可法》考试。时任浙江省委副书记、省长的吕祖善和副省长盛昌黎、陈加元也出现其中，与全省公务员一起当了一回考生。他们的姿态有重要的宣示意义———依法行政，不分职位高低。

四个月后，一支高规格的、几乎汇集了首都各高校权威法学家的队伍，受司法部、国务院法制办委派，赴全国各地，对各级领导干部和政府工作人员进行《行政许可法》普法工作。

《中国青年报》记者万兴亚记录下了当时的场景:这支被称为“宣讲团”的队伍每到一个城市，都受到地方主要行政长官的高度礼遇。中国人民大学法学院教授莫于川所在的宣讲团抵达海口时，敲定的宣讲时间与海口市委书记的原定日程冲突，大家以为市委书记会迟到，听一会儿就算了。没想到市委办公室专程打电话协调时间，表示市委书记对学习《行政许可法》非常重视，原定日程确实有重要事情推不掉，请求宣讲团调整时间，希望完整听取宣讲。

作为全国著名的行政法专家，姜明安经常被邀请到各地给政府官员讲课。他发现，《行政许可法》实施五年来，官员的依法行政意识比原来提高了很多。“我讲完课后，他们经常和我交流，谈具体的拆迁、城市管理等问题，问我这么做会不会违法。”

2003年10月，国务院通知要求地方各级人民政府和国务院各部门抓紧做好有关行政许可规定的清理工作。凡与《行政许可法》不一致的有关行政许可的规定，自《行政许可法》施行之日起一律停止执行。清理工作要在2004年7月1日前完成。

国家质量监督检验检疫总局取消了67项行政审批项目，占原有项目的50%以上;商务部宣布，将实行外贸经营主体备案登记制，取消对外贸经营权的审批;财政部决定取消103项行政审批等收费项目，涉及金额约18亿元……

河北省共清理出省级政府规章和部门文件设定的行政许可项目125项，决定取消110项;四川省决定取消122项涉及行政许可事项的收费……

风起云涌的“行政许可第一案”

《行政许可法》甫一出台，中国政法大学教授马怀德就预言:行政许可案件将大大激增。

果不其然。

就在《行政许可法》实施当日，上海就出现了“行政许可第一案”:从1992年开始，上海健生科技开发公司推广终止妊娠的药物“米非司酮”。2004年4月12日，上海市卫生局妇儿处下发红头文件，指定药具管理中心为上海市终止妊娠药品供应机构，使原本占有上海“米非司酮”销售市场三分之二以上份额的健生公司业务全面停顿。健生公司遂状告上海市卫生局，要求撤销文件的相关内容。

其时，各地“行政许可第一案”呈井喷之势，其中最引人注目的当属首例“扳倒”国家部委的行政许可案。2003年3月14日，因国家商标局拒绝受理自己代理商标注册申请，南京知识律师事务所主任汪旭东将国家商标局告上法庭。2004年7月22日，北京市第一中级法院一审宣判国家商标局败诉，当时律师界和媒体一片欢腾。尽管这起案件并不是发生在《行政许可法》生效后，但与《行政许可法》有着千丝万缕的联系，被法律界和新闻媒体称作“行政许可第一案”。

对于《行政许可法》打破“行政壁垒”的作用，汪旭东用八个字来形容:极其巨大，非常直接。

当年，在全国法院行政审判工作座谈会上，最高人民法院一位负责人透露，2004年，全国行政案件类型呈多样化趋势。当年1月至9月，全国法院共受理一审行政案件67759件，比前一年同期增加2847件。

可以肯定的是，在这个增量中，许多“行政许可第一案”亦有“贡献”。

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