-迈出决定性步伐-——十一届全国人大二次会议一年来立法回眸

2010年2月26日，十一届全国人大常委会第十三次会议表决通过了《中华人民共和国国防动员法》，这是全国人大常委会一年来行使职权的最新成果。

“今明两年是形成中国特色社会主义法律体系的关键时期，立法工作的任务艰巨而繁重。要进一步加强和改进立法工作，确保到2010年形成中国特色社会主义法律体系。”这是全国人大常委会委员长吴邦国2009年6月27日在十一届全国人大常委会第九次会议闭幕会上所说的。

回顾过去一年，全国人大常委会的立法特点可以简称为坚持“两手抓”，一是抓紧制定在法律体系中起支架作用的重要法律，二是集中力量开展法律清理工作，正确处理权力与权利、前瞻性与可操作性、稳定性与变动性的关系，努力在形成中国特色社会主义法律体系上迈出决定性步伐。

按照以形成中国特色社会主义法律体系为目标、以提高立法质量为重点的立法工作思路，全国人大常委会在过去一年迈出了坚实的脚步：全国人大常委会议事规则（修改）、邮政法（修订）、农村土地承包经营纠纷调解仲裁法、统计法（修订）、人民武装警察法、驻外外交人员法、海岛保护法、可再生能源法（修改）、侵权责任法、国防动员法、著作权法（修改）等11件法律颁布实施，受到社会各界的肯定。记者注意到，心系百姓、以人为本，成为立法工作的鲜明特色。

从细节完善中国根本政治制度

2009年4月举行的全国人大常委会会议对全国人大常委会议事规则进行了修改，这也是议事规则实行20多年来首次进行修改。

人民代表大会制度是我国根本政治制度。全国人大常委会是全国人民代表大会的常设机关，是最高国家权力机关的组成部分。随着人民代表大会制度的不断发展和完善，常委会议事规则也需要进行适当修改完善。

从议事规则修正案看似细微的细节修改中，人们可以清晰地感受到其中蕴含的重大意义。“议事规则是人民代表大会制度中的程序性规定。它的修改是从程序上对全国人大常委会议事进行规范，同时也是人民代表大会制度的进一步完善。”列席这次常委会的全国人大代表、上海市人大常委会副秘书长林荫茂说。

为了便于常委会讨论议事，议事规则修正案对在常委会会议上发言的要求、安排等予以明确，增加规定：“常务委员会全体会议或者联组会议安排对有关议题进行审议的时候，常务委员会组成人员要求发言的，应当在会前由本人向常务委员会办事机构提出，由会议主持人安排发言顺序。”

“有的常委委员提出，为了提高议事效率，在分组会议上保证常委会组成人员都有发言时间，也应当对每次发言的时间有所限制。”全国人大常委会法工委副主任李飞说。

据此，议事规则修正案修改为：“在全体会议上的发言不超过十分钟；在联组会议和分组会议上，第一次发言不超过十五分钟。第二次对同一问题的发言不超过十分钟。”

“分组会议上，有时候发言的人一展开讲就占用很长的时间，而且发言内容也逐渐‘跑题’。”全国人大常委会委员、山东大学校长徐显明说，议事规则首次对分组会议的发言时间进行了明确规定，限制了发言时长。通过规则的修改，给参会的所有人发言的机会，保障了每个人的发言权利，而且可以有效防止发言“跑题”。

对现行200多件法律全面“体检”

有法律专家认为，立法重心由制定新法转向修改现行法律，是一个国家法律体系走向成熟的标志。

十一届全国人大常委会在2009年6月和8月的两次会议上表决通过了《关于废止部分法律的决定》和《关于修改部分法律的决定》。

历时一年多的法律清理工作主要解决法律中的“硬伤”，经过反复研究论证，需要废止和修改的法律共67件，其中建议废止的8件，建议修改的59件、141条。

《城市街道办事处组织条例》是1954年第一届全国人大常委会第四次会议表决通过的。50多年来，城市街道办事处的设置、人员构成和职能权限发生了很大变化，该条例的规定明显不适应当前经济社会发展的需要。在这次法律清理中它被立法机关废止。

“中国的法制进程很快，不可避免地存在一些立法质量不高的‘劣法’、‘笨法’。如果要形成一个成熟的有中国特色的法律体系，就必须对这些不发挥作用或限制社会发展的法律进行一次大规模清理。”北京大学法学院教授周旺生有所期待。

全国人大常委会法制工作委员会主任李适时说，改革开放30年来，我国立法工作成绩卓著，已基本形成的中国特色社会主义法律体系总体上是科学的、统一的、和谐的。但随着经济社会发展和改革的不断深化，有些法律规定已明显不适应经济社会发展的需要，有些相互不尽一致、不够衔接，有些操作性不强，需要在提高立法质量的前提下，一手抓法律制定，一手抓法律清理。

根据全国人大常委会有关部署，有关方面对我国现行200多件法律进行了全面清理，提出近2000件清理意见和建议。

正是在国家立法机关严谨细致、紧锣密鼓地深入研究、广泛征求意见基础上，法律清理工作成效显著。这次大规模的法律清理又被人们称为法律“体检”。

李适时在介绍清理工作特点时说，这次法律清理的重点，放在早期制定的与经济社会发展特别是社会主义市场经济要求明显不适应的，以及法律之间明显不一致、不协调的突出问题上，主要解决法律中的“硬伤”。对已明显不适应现实要求，基本上不适用的法律予以废止；对有些法律条文中明显不适应社会主义市场经济和经济社会发展要求的规定进行修改；对法律之间前后不一致、不衔接，适用立法法“后法优于前法、特别规定优于一般规定”等法律适用规则仍难以解决适用问题的规定进行修改。

有法律专家分析，要形成中国特色社会主义法律体系，就必须有一定数量的法律。而在社会主义法律体系基本形成的前提下，提高立法质量理应成为立法工作的最终关注重点。而要提高立法质量，就必须要对现行法律进行清理。这既是一个必然的逻辑推理，又是象征着我国立法价值取向深刻转型暨提升我国法制品质的“立法新生态”形成的必经之路。

法典化程度是衡量社会法律制度成熟的标志，有利于法律制度的统一和协调，减少和避免法律冲突。集大成的法典，比分散的立法更具基本框架性和稳定性，也更具统一性和一致性。

全国人大常委会法工委副主任信春鹰表示，“成熟和比较完善的法律领域可以法典化”。

法典化也称法律编纂，是指立法主体在法的清理和汇编的基础上，将现存同类法或同一部门法加以研究审查，从统一的原则出发，决定它们的存废，对它们加以修改、补充，最终形成集中统一、系统的法。

法学界的一个共识是，法典化的基本条件，一方面是该领域社会关系已经稳定，另一方面是该领域的法律制度已经成熟。

在这一体系中，要以宪法典和民法典为基础。随着我国市场经济的发展，私法的比重和作用将明显提高，民法典应成为我国法典化体系中不可缺少的基础之一。

城乡拟按相同比例选举人大代表

人民是国家的主人，一切权力属于人民。选举权和被选举权是人民行使国家权力的重要标志。从间接选举到直接选举，从等额选举到差额选举……

选举法的修改完善记录了我国人民民主不断扩大和深入的发展历程。

2009年10月和12月，全国人大常委会已两次审议的选举法修正案草案规定：取消城乡差别，一步到位实行城乡按相同人口比例选举人大代表。

1953年制定的选举法，对农村和城市每一代表所代表的人口数作了不同规定。根据我国现行相关法律，每96万农村人口选举1名全国人大代表，每24万城市人口选举1名全国人大代表，农村与城市每一代表所代表的人口比例为4∶1。

从8∶1、4∶1到1∶1，在城乡选举人大代表人口比例变化的背后，反映的是中国城乡经济社会的历史变迁，是中国稳步推进社会主义民主政治的不懈努力。

李适时对此表示，这“有利于更好地保证城乡人民享有平等的选举权，进一步调动全体人民的积极性和创造性，发展社会主义民主政治，统筹城乡发展和促进社会和谐”。

我国各级人大已经历了十几届选举，积累了丰富的经验，社会主义民主政治建设和法制建设取得巨大成就，一步到位实行城乡按相同人口比例选举人大代表，客观条件已经具备，是可行的。

选举权是公民基本的政治权利。选举权的平等是政治平等的基础。

十七大报告提出“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”这样的建议，解决“城乡公民选举权不平等”问题，这对完善人民代表大会制度具有重要价值。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大代表则构成了各级国家权力机关的组织细胞。等量的人口产生等量的代表，这是选举权平等原则的直接体现。

应当说，实行城乡按相同人口比例选举人大代表，是我国社会主义民主政治发展的一大举措和重大进步。

实现城乡选举权平等，自然是中国走向民主的重要一步，但还要与整个人大制度的改革相结合，与整个政治体制改革的进程相互协调。

2010年3月，十一届全国人大第三次会议将审议和表决这部选举法修正案草案。

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