-内蒙古及时修订实施义务教育法办法-集中各方智慧保证立法质量

2012年5月30日,内蒙古自治区人大常委会修订了《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》,这部法规修订过程,集中体现了中国特色社会主义法律体系形成后地方立法的一些理念和探索。

认真总结经验适时修订法规

1986年义务教育法通过后,为适应普及九年义务教育的需要,内蒙古自治区人大常委会于1988年审议通过了《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》,明确了义务教育实行旗县、苏木乡镇、嘎查村三级办学、旗县和苏木乡镇两级管理、以县为主的体制；动员群众参与,建立以政府为主、多渠道筹措教育经费的体制；采取多项措施提高教师的素质和待遇。

这些措施都是针对内蒙古的具体情况和实际需要,对国家法律进行的补充和细化。实施办法的施行,有力地保障了法律在自治区的贯彻执行,促进了义务教育的普及。义务教育的覆盖率从1988年的不到20%,提高到2006年的100%。但是,和全国一样,内蒙古的义务教育仍然面临很多困难和问题,比如,义务教育的各项主要指标都刚刚达到或接近上世纪90年代初的国家标准；义务教育在城乡之间、区域之间、校际之间的差距明显,发展不均衡问题比较突出；素质教育难以推进,教师队伍整体素质有待于进一步提高,学生课业负担较重等等。义务教育的普及已经不是主要矛盾,关键在提高水平、提高质量。

2006年全国人大常委会对义务教育法修订后,进一步明确了义务教育的公益性和统一性,明确了各级政府的责任,明确了促进义务教育均衡发展的主要措施和实施素质教育的根本途径,标志着义务教育从普及向提高的转变。法律修订后,内蒙古自治区人大常委会就着手对实施办法进行相应的修订,与执法部门共同研究修订的重点,收集法律执行中遇到的难点和重点,了解各地在执行法律时形成的好办法和好经验。

确立修订标准突出立法质量

这次修订主要以有效实施义务教育法为主旨,以“三提高、一重点”(即:提高保障水平、提高管理水平、提高教育质量,优先重点发展民族教育)为主线,遵循国家中长期教育改革和发展规划纲要提出的目标和任务,结合自治区经济社会发展的实际和需要,规范各级政府的管理行为、学校的教育教学行为和社会各界与实施义务教育有关的行为,保障义务教育又好又快的发展。

在这次修订前,立法部门与起草部门就共同确定了起草工作的质量标准。一是具有适当的前瞻性。既要立足现实,从经济社会特别是教育发展的现实和现状出发,又要着眼长远,以2020年实现教育现代化为背景和参照,解决好义务教育改革和发展的方向性问题。二是注重科学性。以促进上位法的有效实施为根本,尽量细化、具体化上位法的有关界定和规定,尽量使法规具有操作性,便于执行和遵守。同时,要尽可能减少照抄照搬上位法,不搞大而全。三是体现特殊性。内蒙古是少数民族自治区,民族教育是教育工作的重点,也应该成为亮点。把落实“优先重点”发展民族教育作为法律规范和保障的主要内容是民族地区立法的意义和价值所在。四是具有针对性。根据经济社会特别是教育发展的需要,以解决自治区义务教育改革和发展中存在的主要困难和问题为出发点,体现自治区义务教育改革和发展的方向性和阶段性特征。

深入调查研究集中各方智慧

科学立法、民主立法是这次修订实施办法的一大亮点,也是实施办法能得到各方面认可的重要基础。

一是充分发挥人大代表的作用。实施办法修订草案书面征求了自治区人大代表的意见,人大法制委员会和常委会有关部门在基层调研时,都邀请在当地的自治区人大代表和当地的人大代表参加,充分听取人大代表意见,发挥人大代表在立法中的作用。

二是注意听取各方面特别是基层意见。在修订草案的起草过程中,围绕管理体制、经费保障、各有关方面职责、教育教学管理、推进素质教育等内容,通过委托盟市调研、专题调研组实地调研、网络调研等多种形式,充分听取旗县级人民政府有关部门、教育系统及社会各界的意见和建议,共收集各类意见、建议12000多条,形成调研报告13份。法规修订草案列入人大常委会审议程序后,常委会有关部门又深入基层进行了广泛调研。法规修订草案修改稿形成后,又在内蒙古人大和政府的网站进一步征求了社会各界的意见。

三是注重发挥专家学者和实际工作者的作用。在草案的起草过程中,教育厅内部召集各有关处室负责人反复讨论修改,又邀请自治区人大和政府法制办有关人员一起讨论,逐条斟酌。修订草案定稿前,又分别召开了有关厅局职能部门负责人会议、盟市政策法规科长和基础教育科长会议、呼和浩特市部分中小学校长会议,进一步听取意见。常委会初审后,法制工作委员会又组织常委会立法咨询顾问、有关专家和部门的同志对法规涉及的重要问题进行了论证。

保障法律实施体现地方特色

实施办法以实现教育现代化为背景和参照,立足于经济社会发展阶段的现实需要,突出少数民族地区发展民族教育的特殊性,着重解决自治区义务教育改革和发展中存在的主要困难和问题,在提高保障水平、提高管理水平、提高教育质量、优先重点发展民族教育四方面都有新的突破和提高。

提高保障水平是有效实施义务教育的基础。实施办法根据有关法律法规和自治区实际,着力解决制约义务教育发展的经费保障问题。一是解决困扰学校多年的取暖费问题。规定了旗县(市)人民政府应当在上级政府拨付的公用经费补助基础上,加大对义务教育的投入,在上级政府拨付的取暖费补助基础上,全额承担学校取暖费用,保证学校正常运转。二是解决市辖区义务教育学校公用经费严重不足问题。规定了市辖区人民政府全额承担义务教育学校公用经费,其标准不低于旗县(市)同类、同规模学校。三是解决教育费附加列入财政预算问题。规定了旗县级以上人民政府应当足额征收教育费附加、地方教育附加,并按规定比例从土地出让收益中提取教育资金,纳入财政预算,专项用于教育事业。

提高管理水平是有效实施义务教育的保障。实施办法以“按照教育规律管教育,按照教育规律办教育”为指导,规范了有关部门的管理行为和学校的办学行为。一是强调“以县为主”的管理体制,理顺管理职能。规定旗县级人民政府教育行政部门负责校长的聘任、培训、考核、交流等管理工作,按规定履行中小学教师的招聘录用、职务(职称)评聘、培养培训和考核等管理职能；旗县级人民政府应当健全学校及周边综合治理联席会议制度,组织教育、公安、工商行政管理、文化、新闻出版、卫生、环境保护、城市管理等部门以及苏木乡镇人民政府、街道办事处,维护学校及周边治安、食品、交通等安全秩序；法律法规没有规定或者授权的,任何部门、单位和社会组织不得对学校进行检查、评比。二是强调课程计划的严肃性,减轻学生课业负担。三是强调科学管理、民主管理。规定学校应当建设现代学校制度,按照章程管理学校,建立健全教职工(代表)大会制度,建立家长委员会,实行民主管理,民主监督。

提高教育质量是有效实施义务教育的根本。实施办法以提高教育质量为出发点和落脚点,把素质教育的精神和要求具体化为行为规范。一是要求培养学生能力。二是要求推行课程改革。规定学校应当按照课程计划开设音乐、体育、美术课程,保证学生每天在校锻炼1小时以上,开展每学年一周的社区服务与社会实践活动和劳动与技术教育。三是把考试评价制度改革成果上升到法规层面。规定旗县级人民政府教育行政部门组织进行的考试,以分年级、分学科抽测为主,不得组织大规模统考；义务教育阶段考试成绩以等级方式呈现；对学校的评价应当以现代学校制度建设、教师专业化发展、课程文化建设以及教育教学质量为重点,对教师的评价应当以职业道德、学习能力、设计教学和组织教学能力以及教育教学质量为重点,对学生的评价应当以思想道德品质、学习能力、实践能力、创新能力和身心健康为重点,不得以学科考试成绩作为评价学校、教师和学生的唯一标准,不得以学科考试成绩为学生排名次。

落实优先重点方针是有效实施义务教育的特色。实施办法把优先重点发展民族义务教育作为重点之一。一是经费保障向民族教育倾斜。二是支持民族教育资源开发。

(稿件由内蒙古自治区人大常委会法制工作委员会提供)

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