• 【发布单位】作者：张媛
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• 【发布日期】2013-09-30 11:02:57
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• 【文件来源】来源：法制日报
• 【所属类别】立法追踪

我国正编织儿童福利老年人福利残疾人福利安全网 专家指出-立法要为社会福利发展预留空间-

社会保障制度是一个国家社会保险、救助、福利等一系列制度的总称,是现代国家最重要的社会经济制度之一。



 社会救助法是社会保障制度的核心内容之一。在立法过程中,应如何理解社会救助在社会保障体系中的地位和作用,如何理解其与社会保险、社会福利等社会保障制度的关系?近日在全国人大常委会法制工作委员会社会法室召开的社会救助法座谈会上,与会专家、学者就这一问题发表了自己的看法。



 社会救助制度是社会“安全网”



 “社会救助制度就是一个‘安全网’,是最基本的底线。在社会保障体系中,它起的是兜底的作用。”北京师范大学社会发展与公共政策学院院长张秀兰如此描述社会救助在社会保障体系中的地位和作用。



 为什么说它是底线?张秀兰解释说,比如农村五保供养蕴含着护理的理念,因为这些符合五保条件的老年人最需要的是被照顾；而低保主要是以现金的方式给没有收入的困难家庭提供最低保障。这些救助方式的定义当中都有一个最基本底线保障的存在。



 对于张秀兰“社会救助是‘安全网’”的说法,中国人民大学教务处处长、社会学系教授洪大用表示赞同。他指出,任何一个国家在任何发展阶段都很难避免有人因为身体、社会和自然灾害等原因陷入生活困境,社会保险制度、社会福利制度也都有可能失灵,不能发挥兜底作用。所以,从这个意义上讲,社会救助在整个社会保障体系当中是最基础、最必须的一种最基本底线保障,是“最后的安全网”。



 统筹考虑社会保障各制度关系



 同为社会保障制度的重要组成部分,社会救助与社会保险、社会福利之间存在何种关系,有哪些区别?



 “社会救助是济贫性的社会制度,社会保险是防贫性的制度,社会福利是更高层次、提升国民生活质量的制度。这三个制度在社会保险立法、社会救助立法和未来的社会福利立法中要统筹考虑。这三个制度本身是不断发展的,有的发展存在着此长彼消的关系,或者说是叠加的关系。”中国劳动关系学院公共管理系副主任杨思斌如此阐释三者关系。



 洪大用也指出,从性质上讲,三者区别很大。“社会救助是国家通过立法对于公民基本生存权利进行有效保障。社会保险在很大程度上是一种双方或多方自愿或强制性的契约安排,目前主要是以就业为基础的雇主和受雇者之间共同缴费的,在有些国家中央财政也投入部分资金的一种制度安排,其与单纯强调政府责任不太一样,更为强调个人贡献和义务,与完全自愿加入的商业保险也不同。”他解释说,而社会福利在本质上是由政府提供的生活改进性的保障项目,原则上应是普惠性的,所有有相应需求符合政策范围的人都可以享受,但各国可以根据其经济发展水平和公众意愿等选择不同的模式和水平。我国现在主要还是与社会救助类似的福利模式,针对的是老年人、残疾人和儿童等人群。



 对此,洪大用认为,民政部门管的社会福利实际上是小福利的概念,覆盖范围和福利水平都很有限,与我国社会经济发展水平和人民需求不适应。在整个社会保障体系建设过程中,应逐步扩展为大的社会福利概念,重视普惠性、发展性福利项目建设。



 张秀兰表示,社会保险是一个风险共担,比如养老保险就是人生的风险共担,年轻时候存钱为了老年生活。实际上它有一个个人的义务在里面,这是社会救助没有的。社会福利最早是国家包揽一切的基本福利,现在也基本演化成了多元福利。也就是说政府不再是社会福利的唯一提供者,社会福利可以由公共部门、营利组织、非营利组织、家庭和社区共同负担。



 “作为一种多元提供的社会保障制度,社会福利有些是与享受福利人的资格、权利相关的,但这种资格、权利与享受低保有很大不同。”张秀兰说。



 社会救助法与社会保险法衔接



 2010年社会保险法的出台,曾引起极大关注。如今,社会救助立法又被提上日程,其与社会保险的协调自然是个绕不开的话题。



 杨思斌说,看社会保险与社会救助之间的协调问题,要先理清社会救助与社会保险的关系,而这在很大程度上取决于其各自的覆盖面。



 “随着社会保险法的实施,社会保险制度日趋完善,所以社会保险处于社会保障体系的核心地位,社会救助处于兜底地位。实际上,从具体的给付顺序上来讲,保险中获得的给予不能保障被保险人生活的时候,其才能够获得社会救助。特别是在养老保险、医疗保险全覆盖的领域下,要考虑社会救助和社会保险之间的关系。”杨思斌举例说,比如随着城乡医疗保险的完善,社会救助对象主要是已经参加了医疗保险,但是通过医疗保险仍然难以支付医疗费用的贫困群体。



 对于社会福利和社会救助之间的协调问题,杨思斌也给出了自己的意见。他认为,如果福利水平比较高、福利制度比较健全,就会降低社会对救助的需求。比如“两免一补”、小学生免费午餐等教育福利项目的发展,会减少教育救助项目。



 “我们现在正在大力发展儿童福利、老年人福利、残疾人福利,所以社会救助立法要考虑在某些方面为未来的社会福利发展预留空间,不要束缚社会福利的发展。”杨思斌建议。