-完善工作机制提高立法质量-地方人大着力推动科学立法

发挥地方立法引领推动作用

科学的立法工作机制是提高立法质量的重要保障。近年来,地方人大常委会坚持科学立法,通过不断完善论证制度、起草制度、审议制度、评估制度等,把科学立法贯穿于立法工作的全过程。

《法制日报》记者近日从第十九次全国地方立法研讨会上了解到,天津市人大常委会不断推进科学立法、精细立法。在严格遵守立法程序的同时,结合本市实际情况,不断健全和规范立法工作机制,从立法计划拟订、法规草案调研起草,到法规草案审议、修改等各环节,逐步健全具体的操作规范。结合党的群众路线教育实践活动的深入开展,进一步提出了完善程序、加强调研、听取意见等十几项改进措施,进一步完善立法工作制度,保证地方立法质量、提高立法工作效率。与此同时,为推进科学立法,天津市人大常委会大力强化立法调研,规范立法调研内容。此外,还尝试地方立法的立项前论证、立法中评估和立法后评估。对拟列入年度立法计划的审议项目,组织有关方面进行逐项研究论证,对起草部门提出的立法必要性、可行性以及法规草案的核心条款,作出初步评价,从而决定是否列入立法计划审议项目。在审议中,认真研究草案中的重要制度和规范,从立法成本、执法成本、守法成本以及经济效益、社会效益等方面进行研究论证,力争使法规设立的制度规范科学、合理、具有可操作性。

随着民众民主意识和参与意识不断高涨,浙江省人大及其常委会不断完善科学立法、民主立法的程序和机制,为制定高质量的地方立法提供有效的制度机制保障。他们的主要做法有:一是在立法选项阶段,坚持立法调研项目库制度,加强立法工作的计划性和前瞻性；坚持年度立法项目征集公民意见制度,保障公民的表达权,提高立法决策的科学性。二是在立法起草、调研和修改阶段,建立健全立法沟通协调机制,注重发挥立法工作整体合力；完善法规草案公开征求意见制度,探索和完善立法听证会、网络在线交流等形式,扩大公众参与；探索常委会组成人员事先调研制度,提高法规审议质量；建立立法专家库、实行法规草案专家论证制度,发挥专家学者的作用；完善立法技术规范,提高立法技术科学化水平等。三是在立法的审议和表决阶段,坚持联组审议制度,完善常委会组成人员审议意见处理制度,提高审议工作的科学化。四是在立法后阶段,组织开展立法质量评估工作,探索建立地方立法质量评估长效机制；加强规范性文件备案审查工作和法规配套规范性文件督促制定工作,维护社会主义法制统一。

为了改变“政府起草什么、人大就确定什么”的现象,防止和克服立法中的部门利益倾向,江西省人大常委会着力发挥人大指导作用,积极参与、主动介入法规案调研起草工作。一是对列入立法计划的项目,提前介入,跟踪了解掌握法规起草进度、存在的热点难点问题和突出矛盾,与起草部门一道研究法规制度设计的针对性、合法性和适当性,避免法规案提请审议后出现“夹生饭”现象。二是在总结实践经验的基础上,把批准较大市法规审查的关口前移至调研起草阶段,既注重合法性审查,防止和避免较大市法规在提请批准时因合法性问题而影响批准工作,也在立法技术、立法规范和可操作性方面给予把关,以便与省人大常委会通过的法规更好地相衔接。

对具体法规项目在立法前开展专项评估,就立法的目的、条件、内容、必要性、可行性、社会影响以及法规实施的成本效益等内容,进行客观地论证评价,可以提高立法的科学化、民主化水平。2012年4月,山东省人大常委会首次尝试开展了立法前专项评估工作,委托有关科研院所分别就修订专利保护条例和制定辐射污染防治条例两件立法项目进行立法前评估。两家受委托单位按照委托协议,认真搜集、分析、对比国内外有关立法项目的法律法规情况,组织不同类型的座谈会,深入基层进行调查研究。在深入分析、全面论证和系统评价的基础上,两家受托单位分别出具了评估报告,对这两件立法项目的必要性、可行性、需要解决的主要问题及法规实施的预期效果等作出了客观评价,同时指出了法规起草单位自评报告中在法规调整范围、规范内容、技术规范等方面存在的主要问题。

广西壮族自治区于2008年初开始开展立法后评估。先后对《广西壮族自治区高新技术产业开发区条例》、《广西壮族自治区林木种苗管理条例》、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》等法规进行了立法后评估。评估过程中先后到桂林、南宁、贵港、钦州、永福等部分市县召开有关座谈会、论证会26次,收集整理意见和建议180多条。在充分听取各方面意见的基础上,进行实地考察,对条例的科学性、可操作性、实效性进行全面评估,提出了修改完善的意见和建议。此外,在总结立法后评估经验的基础上,研究起草了广西人大机关立法后评估工作办法,经2011年12月主任会议审定实施。该办法的制定,规范了立法后评估活动,从而形成长效的评估机制。

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