-贪官爱现金致腐败难查处：制定现金管理法-

国家发改委煤炭司原副司长魏鹏远家中搜查发现现金折合人民币2亿余元;河北省秦皇岛市城市管理局原副调研员、北戴河区供水总公司原总经理马超群家中搜出现金1.2亿元……近年来,在一些涉腐案件中,涉案官员家中搜查出的现金数额越来越大,让人瞠目结舌。为了遏制住腐败资金流,在今年的两会上,全国人大代表王玉芝领衔提出了“制定‘现金管理法’加强对现金使用和流通监管的议案”。

“希望国家尽早出台专门立法,对现金使用和流通加强监管,从源头上卡住腐败资金流。”近日,西安交通大学廉政研究中心副所长李景平教授对记者说。

“财产公示法和现金管理法一般被认为是反腐败的基本法。”全国人大代表、广东国鼎律师事务所主任朱列玉日前在接受记者专访时表示,随着我国在官员财产申报制度方面的努力,逐步推进财产申报公开制度已成为社会共识,但现金管理制度却一直被人忽视。为有效预防和打击腐败,制定现金管理法是当务之急。

现金支付加大腐败查处难度

在近年查处的贪官中,很多人对现金格外“偏爱”。有的将贪腐现金放在身边,还有的借助道具、租房、户外、掩埋等方式囤放。

重庆市巫山县交通局原局长晏大彬受贿2000余万元,其中900余万元藏在了其闲置商品房的卫生间里;广东省疾控中心免疫规划所原所长罗耀星租了一处豪宅专放赃款,屋内放满了干燥剂,但仍有1200万元发了霉;重庆市公安局原副局长文强将2000万元现金用油纸包住沉入一口鱼塘中;海南省文昌市原市委书记谢明中将索取、收受的贿赂共计1800多万元赃款装满了19个密码箱。

“贪官喜欢收受、藏匿现金,是为了规避犯罪行为被发现的风险。”李景平告诉记者,实践中,以现金方式保存贪腐所得是很多贪腐分子的选择。因为他们所藏匿的现金,大部分是受贿所得,通常相对安全,一般不易查到,如果选择在银行存储贪腐的款项,或者从事有价证券交易行为,则很容易留下收支记录、身份信息等。

“现金支付的轨迹隐匿性,是贪腐犯罪猖獗和惩处难度大的重要原因之一。”2013年曾领衔提出“关于制定‘中华人民共和国现金管理法’的议案”的全国人大代表朱列玉告诉记者,在检察机关和纪检监察部门查处的腐败案件中,因行为人行贿和受贿行为都是在私下进行,他们手中大量可支配的现金财产不直接反映在账面上,查处难度很大。

在朱列玉看来,大量的贪腐犯罪涉及大额现金,说明我国现金管理制度存在严重问题。他研究发现,在美国、英国、意大利、俄罗斯等国家法律中,均对大额现金的使用作出了严格限制。如意大利将现金交易上限规定为1000欧元,超过1000欧元的交易,必须通过非现金支付的方式;美国《银行保密法》及《银行保密法的规定》对现金的存取交易报告制度作了相关的规定,金融机构对超过1万美元的现金存款、取款和货币兑换都需要在交易完成后15天内向联邦金融犯罪执法网递交现金交易报告。

“建议借鉴国际上一些有益做法,进一步规范和限制大额现金使用,制定‘中华人民共和国现金管理法’。”王玉芝代表领衔提出的议案中这样表述。

现金管理立法的“遏制”效应

2010年“十一”长假期间,原铁道部运输局局长、副总工程师张曙光与其情妇罗某在北京一家商场看中了一块瑞驰迈迪(RICHARD MILLE)表,表店说如果付现金可以打7折。于是,张曙光打电话给商人杨某。杨某随即去商场附近的招商银行提取了50万元现金,然后赶去为张曙光、罗某付钱买表。

这是张曙光的刑事判决书中所载明的一项内容。该事实被张曙光、罗某、杨某从不同角度给予确认,并被法庭最终认定。

“很显然,如果我们有大额现金收支的有效监管机制,类似杨某这样随意发生的行贿行为就会得到一定程度的遏制。”李景平分析说,当前我国有大量现金在社会上流通又缺乏有效监管,为腐败分子实施贪污贿赂等犯罪提供了可乘之机。

王玉芝认为,通过制定现金管理法,可以强化对现金流通的监管,从源头上“遏制”腐败犯罪发生,在四个方面产生积极的效应:通过严格限制大额现金的使用,可以大幅减少社会上的现金流通量,有利于压缩权钱交易的空间,从根本上遏制和减少以现金支付为手段的各类腐败犯罪;可以促使人们更多地使用支票、银行卡、电子银行等非现金支付方式,有利于司法机关及时发现腐败犯罪线索、收集证据,有效打击犯罪;有利于及时发现大额现金流通中的异常动向,防止腐败分子利用立法差异向境外转移非法所得;可以有效落实《联合国反腐败公约》关于建立健全腐败资金转移预防与监测机制和追回机制的要求,有力打击和预防跨国腐败犯罪。

李景平也十分赞同尽快制定统一的现金管理法。他分析说,完善现金管理制度,可以有效减少社会上的现金流通量,一定程度上能遏制通货膨胀;有利于防止私设小金库、隐藏收入、虚列支出等行为发生,客观真实地反映纳税人的财务状况,避免偷税、漏税;还可以降低货币生产、运输等方面所耗费的社会资源,减少制售假币、抢劫等犯罪行为发生。

实行大额现金收支分级审批

如果制定“现金管理法”,该怎样对现金的使用、流通进一步加强监管呢?

王玉芝代表在议案中提出,要立法规定大额现金收支的分级审批制度、大额交易报告等制度。即分别对单位客户和个人现金使用的范围、额度标准以及有关收支要求、对支取大额现金进行收费等作出规定。单位除特殊地区、特殊事项外,均应限制使用现金;对于个人使用现金的,确定一定的额度标准(如人民币5万元),超出额度的必须转账,确需使用现金的也必须经过严格审批。

朱列玉也在议案中建议:开户单位和个人当日累计提取现金5万元以上的,应至少提前1天以电话等方式预约。其中,当日累计支取10万元以上大额现金的,开户行需严格执行分级审批制度,并应单独登记,于5个工作日内向人民银行当地分支机构备案。

“对公民个人使用大额现金加强审批监管,使公民个人的收入支出进一步规范化、透明化,有助于切断腐败资金流,从而预防和打击腐败犯罪。”李景平认为,在审批过程中,公民个人应对大额现金的用途,如就医、买车、购房等给予说明,并提供相应的证明文件。在一定程度上,审批过程也可以成为金融机构协助个人更审慎理财、避免诈骗风险的服务过程。

广州大学公共管理学院廉政研究中心主任卢汉桥持有不同观点。“立法规范单位的现金收支行为是合理的,特别是对国家机关、国有企事业单位,这可以防止公共资金的使用产生监管漏洞。但是对公民个人使用大额现金的审批问题,应进一步斟酌合理性、可行性等问题。”卢汉桥表示,现在我们应集中精力重点关注公权力机关使用资金的监管问题,对公民个人的消费行为不宜“全面出击”式监管。

北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水也认为,建立公民个人大额现金收支审批制度,要考虑国人喜欢现金消费的习惯、文化心理,“如电影《天下无贼》中的返乡民工,他就喜欢带着现金回家”。

“谁来审批,时效多长,如何避免审批过程中再滋生腐败,都需要深入考量;金融机构对非现金交易也要提供更优质的服务。”庄德水分析说,尽管随着电子商务的推广,越来越多的人选择了非现金支付方式,但是也有个别的医疗机构、商家因需要缴费而拒绝为客户提供POS机刷卡服务。

完善禁止代币卡发行等配套制度

“立法规范现金收支确实有难度,我们国家国土辽阔,各地经济发展不平衡,老百姓有用现金的习惯。但是,非现金消费、大额现金收支管理也是大势所趋。”朱列玉说。

王玉芝代表也认为,立法加强现金使用和流通监管有两方面有利因素:近年来,随着市场经济的快速发展和金融体制的完善,储蓄卡、信用卡、支票、网上银行、支付宝等非现金支付技术已较成熟,并得到广泛认可。另外,我国当前现金管理的基本法律依据是1988年国务院颁布的《现金管理暂行条例》和中国人民银行总行制定颁布的《<现金管理暂行条例>实施细则》,二者的部分规定已不适应当前需要,加之法律层次低、权威性不强,亟须修改完善。

王玉芝在议案中同时建议,金融机构应建立和完善几项制度:公民个人专用账户制度,个人的所有收入和支出只能通过专用银行账户进行,禁止发行和使用具有货币功能的消费卡和代币购物券,禁止单位和个人多头建户,禁止非基本账户支现;大额现金收支分级审批与交易报告制度,各金融机构应当建立大额现金收支业务数据库和现金业务实时查询系统;公民重大支出和境外资产监管制度,公民个人购买大宗高额商品、向境外投资消费时,必须提供合法收入证明,并通过其专用银行账户转账结算;金融机构与纪检监察、公安、检察、审判等执法司法机关的协作配合制度,实现反腐信息共享。

“对于具有货币功能的消费卡和代币购物券,要深入分析其产生的原因。要判断其是普遍的市场行为还是因为公权管理不规范才出现的。如果仅仅是交易手段之一,就不能随意取消,否则不符合市场经济发展规律。”卢汉桥表示,在现金管理制度建设过程中,一定要考虑联动问题,考虑总体上能否成为常态、长效机制。

“替代现金的预付卡,很容易滋生腐败。”庄德水认为,如果真的为了交易便利,人们可以更多使用信用卡,或者电子支付方式,不必依赖代币消费卡。

“这种代币消费卡,对银行卡也是一种冲击。”李景平认为代表的建议很可行,禁止发行代币卡、购物券,可以让变相福利、行贿受贿行为受阻,减少“不留轨迹”的现金流转现象发生。

朱列玉也建议完善相关的配套措施,如赋权给国家反贪腐工作部门,探索运用红外遥感技术和纸币图像识别技术,对违规使用50万元以上现金的进行监控。同时,建议在刑法中对于违规私藏50万元以上现金的,定为私藏现金罪;对于走私50万元以上现金的,定为走私现金罪。

王玉芝和朱列玉均强调,立法时应强化对违反现金管理规定的责任追究。他们建议,对开户单位和个人超限额使用现金以及开户单位超限额向个人划转款项等给予相应处罚。金融机构工作人员徇私舞弊、贪污受贿、玩忽职守纵容违法违规行为的,也应承担相应的法律责任。朱列玉在议案中提出,对开户行未进行大额交易报告的,人民银行当地分支机构有权责令其改正;情节严重的,对开户行处以50万元至200万元的罚款。

期待社会诚信记录“一卡通”

在张曙光的判决书中,他所收受的贿赂,除了现金之外,还有大量的名表、瓷器、字画等。他的情妇罗某还在商人杨某的公司“吃空饷”,挂名每月领取1.6万元工资。河北马超群被搜出的除了巨额现金,还有大量黄金、多个房产证明……

“现金管理固然重要,但是仅仅这一条路阻断,还没法根除贪官们利用其他途径来贪腐。”庄德水认为,反腐的关键是要切断“利益交换”的源头。建议加快全体公民的社会诚信体系的建设,将个人信用与职业发展、金融活动等各方面相挂钩,产生更大的威慑力。

李景平建议公民的各类信用信息实现统一平台的“一卡通”,“比如身份信息、驾驶资格、社保、医保、工资福利、护照等,可以考虑都放在一张卡上。既方便使用,也有利于国家统一管理”。

“公民的信用记录一旦有不当行为,其信用等级就应相应下降,同时应建立黑名单制度。”庄德水认为,这样的信用记录一定会涵盖公民大额现金收支记录,从技术上便利反腐部门查询相关信息。

卢汉桥也赞成用技术创新来推动反腐制度创新。“如公务卡的建立,因为可以实时监控消费记录,就可以从源头上防范贪腐行为。在我们学校,每位老师都有公务卡,只要以学校名义消费,发票信息会立即上传到相关监管部门的系统,实现了实时监控。”卢汉桥说。

采访最后,朱列玉告诉记者,全国人大对现金管理立法的议案还是非常重视,相关部门在调研起草有关法律时,会吸纳其中的合理化建议。

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