-国家层面控烟立法迟未出台地方控烟效果较好-

春节的脚步日益临近,一年一度的春运也逐渐进入高潮。

为期40天的春运预计将发送旅客29.8亿人次,其中铁路发送旅客3.9亿人次,再创历年新高。

与铁路旅客数量相伴的,是列车上的各种违法违规现象,其中,吸烟行为时有发生。

尽管很多人对普速列车上的吸烟行为“见怪不怪”,但还是有乘客开始“较真儿”。

据媒体报道,因为在从北京前往天津、由哈尔滨铁路局运营的K1301次列车上闻到了刺鼻烟味,也未见工作人员对抽烟者进行劝阻,乘客李某在向多个部门反映无果后,将哈尔滨铁路局告上法庭,请求法院判决哈尔滨铁路局赔偿其购票款102.5元,取消有关站台及该趟列车内的吸烟区、拆除烟具,并禁止在上述区域吸烟,同时赔偿精神损失费人民币1元等。2017年12月27日,北京铁路运输法院开庭审理此案。原告同意调解,但被告方哈尔滨铁路局拒绝调解。目前,案件仍在继续审理当中,法院将择日再次开庭。

这起“公共场所无烟诉讼第一案”,再度引发了关于公共场所禁烟的大讨论,出台国家控烟立法的呼声也日渐高涨。

记者在采访中了解到,国家层面控烟立法多年以来仍处于观望状态,立法进程缓慢,但人类的可持续发展以及健康中国目标的实现,呼唤全国性控烟立法的进程提速。

国家层面控烟立法迟未出台

2003年,我国作为缔约国之一签署了世界卫生组织《烟草控制框架公约》。公约明确指出,缔约国应在适当的政府级别采取立法、行政等手段,以保护所有人免于接触烟草烟雾。目前,全球已有55个国家和地区实施了全面无烟环境立法,覆盖人口达到20%。

但目前我国还没有国家级控烟立法。2011年,原卫生部颁布了《公共场所卫生管理条例实施细则》,其中第十八条规定:“室内公共场所禁止吸烟。”但没有规定相应的法律责任。2014年11月,《公共场所控制吸烟条例(送审稿)》由国务院法制办向社会公开征求意见。然而时至今日,该条例仍迟迟未能出台。

据北京大学医学部卫生法学研究中心副教授杨健介绍,条例送审稿的内容主要有以下几个方面:一是明确界定禁止吸烟场所的范围。规定室内公共场所全面禁止吸烟,并明确了室外全面禁止吸烟的公共场所。二是宣传教育和戒烟服务。特别提出国家机关的工作人员、教师和医务人员要带头控烟。香烟的警示图形将印上香烟的外包装。三是预防未成年人吸烟。其中规定了禁止向未成年人销售烟草制品,学校有义务对学生进行烟草危害的宣传。

地方控烟立法落地效果较好

与国家层面控烟立法脚步停滞不前形成鲜明对比的是,我国地方控烟立法不断提速,比如,北京、深圳等地的控烟立法通过科学设计和严格执法取得了比较好的效果。

2018年1月,浙江省杭州市新版控烟条例列入2018年杭州市人大立法项目。条例通过后,杭州市或将迎来最严“控烟令”,控烟范围、执法力度将进一步扩大加强。此前不久,2017年12月12日,陕西省西安市人民政府召开立法听证会,对《西安市控制吸烟管理办法(草案)》进行听证。据悉,除了以往的室内公共场所、公共交通工具外,此次立法还将中小学校、教育培训机构等公共场所室外区域、高等学校室外教学区域、医疗卫生机构的室外区域、体育、健身场馆的室外观众坐席、赛场区域,都纳入了全面禁止吸烟的范围。

截至2015年12月,全国有北京、上海、杭州、广州等18个城市实施了地方性无烟环境立法,覆盖全国近十分之一的人口。其中北京、深圳、青岛等城市规定了室内公共场所、室内工作场所及公共交通工具全面禁烟。

“我国幅员辽阔、人口众多,地域间发展极不平衡。因此,在有条件和积极开展控烟的地方立法控烟符合我国的具体条件。立法城市都获得了当地政府、人大、公众等的积极支持,因此,取得了不错的效果。”分析缘何地方立法控烟成功的原因,中国疾控中心研究员杨杰分析认为总体来说有以下几个方面:一是地方立法条款规定简洁、可操作性强,而且覆盖所有的室内公共场所、室内工作场所和公共交通工具；二是执法到位、政府重视、投入充足；三是宣传工作到位,公众能充分了解相关法律规定,提高对法的依从性；四是社会组织、公众等积极参与控烟执法,形成社会共治、齐抓共管的局面。此外,地方立法机关还十分注重法规的评估工作,及时对法规的不足进行修改。

但与此同时也应该看到,一些地方控烟立法的落地效果差强人意。对此,中国控制吸烟协会公益法律专业委员会副主任委员兼秘书长李恩泽分析认为,落地效果不好的原因也是多方面的,比如立法存在缺陷、立法缺少罚则和社会参与等。

控烟真正落地仍需社会共同治理

众所周知,对于控烟,最难的不是立法,而是执行。即便是已经通过立法进行控烟的部分地方,囿于执法力量的薄弱甚至执法不严,导致公共场所吸烟仍时有发生。所以对于控烟,不仅要有法可依,而且要有法必依、执法必严、违法必究。

2017年12月,基本医疗卫生与健康促进法草案提交全国人大常委会初审,其中对控烟有所涉及。草案规定,国家采取宣传、教育、管理等措施,提高公民对吸烟、饮酒危害的认识,减少对国民健康的危害。公共场所控制吸烟,具体办法由省、自治区、直辖市制定。烟草制品包装应当印制带有说明烟草使用具体危害的警示。禁止向未成年人出售烟酒。

对此,杨健认为草案相关规定仍应继续完善。首先,应严格按照《烟草控制框架公约》的要求,在基本法律中明确规定所有室内公共场所应全面禁烟。而不应将在此方面制定法律制度的权限交给各省级行政区划。“所有室内公共场所禁烟是国际公认的应当完全遵守、无需任何妥协和缓冲的,因此应制定全国统一明确规定,而不是以地方立法代替。”杨健说。

其次,应对烟草包装有明确的法律要求。“禁烟图形印上烟包是最有效的控烟宣传途径,目前已成为国际流行趋势。截至2015年12月,采用图形警示包装措施的国家及司法管辖区已达85个,覆盖世界人口过半,超过60个国家及司法管辖区的图形警示面积大于50%。但目前,我国烟草制品的包装缺乏对烟草具体危害的说明,警语单一抽象,所占面积不符合要求,未用图片进行警示。因此,我国烟草包装很漂亮,完全起不到健康风险警示作用,相反却极具收藏价值。”

再次,应在法律中全面禁止烟草广告、促销和赞助。杨健认为,近年来尽管我国在广告法、慈善法等一些法律法规的修改完善中,对烟草广告、促销等内容的禁止性规定有了一定进展,但与公约的要求相比,仍然有待完善,应从广告、促销和赞助的各种表现形式和发布渠道等方面进行具体、全面的立法。

中国卫生法学会常务理事、首都医科大学卫生法学系副教授刘炫麟认为,目前仅靠我国卫生监督执法部门显然难以独立完成控烟工作,因此应当由各种专业协会、志愿者、普通民众等社会力量积极介入,实现社会共同治理。同时,要创新监管手段,如开通网上举报、记入诚信档案等。此外,还可以通过讲座、多媒体宣传等手段进一步提高公民的健康意识和理念,使其自觉加入控烟队伍。

谈到如何提高民众的配合度,刘炫麟建议,通过举报奖励制度发挥民众在控烟方面的监督作用。“鉴于吸烟作为最为常见的一种跨性别、跨阶层、跨行业的消费,在我国具有很大的群众基础,不宜通过立法一下子禁绝,换言之,我们在控烟时应当做好相关的衔接和配套工作,对问题进行系统化、综合性考虑,只有这样才能实现良好的社会预期。否则,解决了一个问题,又产生了其他问题,其意义就将大打折扣。”

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