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• 【发布日期】2018-12-17 08:58:18
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-回首改革浪潮 畅谈立法故事-——全国人大法律委员会和常委会法制工作委员会四位老立法人接受记者集体采访发言摘登

编者按：40年来，我国的立法工作和改革开放始终相伴而生、相向而行，改革倒逼立法，立法引领改革。截至2018年11月，我国有一部新时期宪法，269部现行有效法律，755部行政法规，1.2万多部地方性法规，中国特色社会主义法律体系已经形成并在不断完善。
立法的特点是“定”，而改革的特点是“变”，用“定”的立法来适应“变”的改革，可以说是改革开放40年来立法工作的一条主线，“定”“变”相随，必然精彩纷呈。近日，全国人大法律委员会和常委会法制工作委员会的几位老领导、老立法人杨景宇、胡康生、乔晓阳、张春生接受记者集体采访，围绕“立法与改革”这一主题畅谈几十年的立法故事，本报编辑部撷其精华，以飨读者。
宪法的稳定和修改
十届全国人大法律委主任委员 杨景宇
宪法具有稳定与变革的两重性，这种两重性是在建设中国特色社会主义的实践中统一起来的，在保持稳定中与时俱进，在与时俱进中保持稳定。
现行宪法实施以来，随着改革不断深化、开放不断扩大和中国特色社会主义不断发展，适应经济社会发展的客观要求，1988年4月12日七届全国人大第一次会议、1993年3月29日八届全国人大第一次会议、1999年3月15日九届全国人大第二次会议、2004年3月14日十届全国人大第二次会议、2018年3月11日十三届全国人大第一次会议先后五次以宪法修正案的形式对宪法部分内容作了修改、补充。
我经历的只是前四次修改宪法部分内容。第一个宪法修正案共两条：一是肯定了私营经济的宪法地位；二是规定了土地使用权可以依法转让。第二个宪法修正案共九条，主要内容：一是明确了我国正处于社会主义初级阶段的基本国情；二是在规定坚持四项基本原则的基础上，增加规定坚持改革开放，从而使基本路线在宪法中表述得更加完整；三是确定了国家实行社会主义市场经济。第三个宪法修正案共六条，主要内容：一是确立了邓小平理论在国家政治生活和社会生活中的指导地位，实现了国家指导思想的与时俱进；二是确定了我国社会主义初级阶段的基本经济制度（公有制为主体、多种所有制经济共同发展）和分配制度（按劳分配为主体、多种分配方式并存），肯定了农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，明确了非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分；三是确立了依法治国、建设社会主义法治国家的治国基本方略。第四个宪法修正案共十四条，主要内容：一是把“三个代表”重要思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论一道写入宪法，确立了它在国家政治生活和社会生活中的指导地位，实现了国家指导思想的又一次与时俱进；二是增加规定“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”，体现了全面、协调、可持续发展的科学发展观；三是在关于统一战线的表述中增加“社会主义事业的建设者”，体现了新时期统一战线的重要发展；四是完善了土地征用制度，规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”；五是进一步明确了国家对发展非公有制经济的方针，规定“国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理”；六是完善了私有财产保护制度，规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”，“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”；七是增加规定“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”；八是增加规定“国家尊重和保障人权”；九是完善了包括“戒严”又不限于“戒严”的紧急状态制度。
前四个宪法修正案共三十一条，加上第五个宪法修正案，共五十二条，虽然只是对宪法部分内容的修改、补充，但又都是关系经济社会发展和国家长治久安的重大问题，客观上反映了我国社会主义制度的自我完善和发展，主观上反映了全党全国人民对什么是社会主义、怎样建设中国特色社会主义这个根本问题认识的深化，从而使宪法更加完善，成为体现时代特征、符合国情、与时俱进的宪法，对于保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，发展社会主义民主政治，推进依法治国、建设社会主义法治国家进程，发挥了并将继续发挥重大作用。
随着实践发展，在对宪法部分内容适时进行适当修改的同时，我们党和国家又始终高度重视维护现行宪法的稳定。宪法的稳定是国家稳定的法律基础。所谓稳定，就是宪法在我们国家举什么旗、走什么路这个根本问题上确立的根本制度和重大原则不能改变，正如习近平总书记指出的：“国家的根本制度和根本任务，国家的领导核心和指导思想，工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国体，人民代表大会制度的政体，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，爱国统一战线，社会主义法制原则，民主集中制原则，尊重和保障人权原则等，这些宪法确立的制度和原则，我们必须长期坚持、全面贯彻、不断发展。”如果否定这些制度和原则，国家就要变质，天下就要大乱，人民就要遭殃。
为了保证宪法在变革中保持稳定，修改宪法遵循什么原则？采取什么方式？1987年党的十三大以后对现行宪法作第一次修改时，就确定了两条原则：一是，改革要遵守法律，法律要为改革服务；二是，修改宪法，只限于不修改就会妨碍改革的条款，可改可不改的不改，有些问题采取宪法解释的办法去解决。第四次修改宪法时，进一步完善了修改宪法的原则，就是：不是大改，而是部分修改，对实践证明是成熟的、需要用宪法规范的、非改不可的进行修改，主要是把我们党总结实践经验所确定的重大理论观点和重大方针政策写入宪法。
民法通则的里程碑意义
十一届全国人大法律委主任委员 胡康生
1986年4月六届人大四次会议通过民法通则，1987年1月1日起正式实施。民法通则作为新中国历史上第一部正式颁行的民事基本法律，被誉为“中国的权利宣言”。有人质疑民法通则是计划经济的产物，其实不然，它恰恰是适应改革开放和经济社会转型，为服务改革、发展经济、保护公民权利提供法制保障。专家学者和社会对它可圈可点的主要在五个方面，一是解决了民法调整范围。民法通则首次从立法上确立了我国民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系，这种规定与大陆法系国家有关民法调整对象的规定基本一致，为新中国民法找到了一个合适的地位和领域，为以后的民事立法和民法学的发展奠定了基础。现在看来，将民法定位于一切平等主体，具有一定的前瞻性。民法通则确立了法人制度，并且将全民所有制企业的所有权与经营权分离，明确规定全民所有制企业法人以国家授予它经营管理的财产承担民事责任，使国企从“无限责任”到“有限责任”，这对国企改革、开放搞活具有重要作用。二是确立了民法的基本原则。1986年前后，在我国经济生活中，商品交换、市场调节的成分明显增加，但在总体上仍属于计划体制的范畴，经济运行以纵向控制和计划调拨为主。在这种情况下要不要在民法中确立计划原则，国家财产神圣不可侵犯原则，国家、集体、个人利益兼顾原则，也是当时的一个争论热点。民法通则抓住“平等”这一民法的根本特征，确立了平等、自愿、等价有偿、公平、诚实信用十四字原则，这些原则反映了现代民法的基本精神，符合现代市场经济的基本要求，对于建立社会主义市场经济的法律制度，具有重要指导意义。刚通过的民法总则传承发扬了这些基本原则。三是确立了权利本位。当时民法通则第五章的名称存在着的分歧，是叫民事权利还是叫民事权利与义务。权利和义务相互对应，除了个别权利（如监护权）外，履行义务都是为了实现权利，实现权利就要履行义务，权利必然包含义务。因此，两种称谓反映了在民事关系中权利和义务哪一个更根本的问题。第五章定位于民事权利，突出权利在民法中的核心地位，奠定了以权利为本位的观念。这对于我们以往强调义务多、讲权利少的情况，是一个很大的进步。第五章规定了财产所有权和与财产所有权有关的财产权（实际是物权）、债权、知识产权和人身权，构建了我国民事权利的基本框架。四是确立意思自治原则。民法通则并没有明确规定意思自治原则，但大胆采用了民事法律行为制度，而这个制度的核心就是当事人的意思自治。法律行为就是意思行为，只要不违法和不存在其他瑕疵，当事人意思表示一致就可以在他们之间建立受法律保护的权利与义务关系。当事人自己的意思成为决定法律行为是否成立和有效的重要依据。这对于今天弘扬意思自治原则，鼓励当事人依法自由、自愿交易，发展市场经济有着重要意义。五是确立侵权行为归责的基本原则。长期以来，中国人只知犯罪而不知侵权，长期沿用刑法、行政手段保护并不十分发达的私权，长期没有侵权方面的法律规定。民法通则在民事责任一章第一次对侵权行为作了较为全面的规定，特别是它确立了过错责任原则和严格责任原则，即有过错有责任，无过错无责任；在特殊情形中采取严格责任，不考虑当事人主观过错。这一规定既体现了侵权行为的一般归责原则，又考虑到当今社会的发展，更好地保护受害人权益，维护公平和安全（如产品责任、食品安全）。民法通则确立的归责原则，与世界各国侵权行为的归责原则基本一致，这也是一大功绩。
总之，在当时的社会背景下，民法通则正确地确立了我国民法的调整对象，确立了现代民法四个核心原则：主体地位平等、权利本位、过错责任和意思自治（契约自由）原则，仅就此而言，民法通则在我国民事立法史上有着里程碑意义。有力地说明了民法通则在我国民事立法上的里程碑意义。
如何处理立法与改革的关系
十二届全国人大法律委主任委员 乔晓阳
如何实现立法决策与改革决策相一致，立法如何适应、服务改革的需要，如何发挥引领和推动作用？我可以讲一些十二届全国人大及其常委会的几种做法。
第一，党中央作出的改革决策与现行法律规定不一致的，赶紧修改法律适应改革的需要。比如2014年10月党的十八届四中全会决定提出“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区市的地方立法权”，这是党中央对立法体制改革做出的重大决策。按照2000年制定的立法法规定，地方立法权除了省级拥有外，只有27个省会市、18个经国务院批准的较大市和4个经济特区所在地的市，一共有49个设区市才享有地方立法权，这就跟中央的改革决策不一致，所以必须抓紧修改立法法适应改革需要。2015年3月，大会修改立法法，把地方立法权赋予了所有设区市，并明确规定了他们的立法权限和范围。这就实现了立法与改革决策相衔接，发挥了立法的引领和推动作用。
第二，有些改革决策需要法律授权的，法律要赶快予以授权，立法要为“先立后破、有序进行”积极服务。十二届全国人大常委会按照党中央提出的一系列改革决策部署，依照法定程序做出了21项授权或者改革决定，为特定的地方、特定的领域推进改革先行先试提供法律依据和支撑。这些授权决定涉及到国家监察制度改革、行政审批制度改革、公务员制度改革、司法体制改革、金融体制改革、农村集体土地使用权制度改革、国防军队有关制度的改革等诸多重要领域，授权后使这些改革于法有据，在法治框架内进行。从而也实现了立法的引领和推动作用。
第三，有些改革决策需要通过立法进一步完善。我前面讲到立法与改革决策相一致绝不意味着立法仅仅是照搬照抄改革决策的文字，文件里怎么写的抄到法律里来就完事了，绝不是这样。而是要通过整个立法程序使改革决策更加完善。比如2013年党的十八届三中全会决定提出，“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”，“建立规范合理的中央和地方债务管理风险预警机制”，这是党中央关于地方债务问题的重大改革决策。2014年全国人大常委会在审议预算法修正案草案中，不仅确保预算法的修改与中央的改革决策相衔接，而且通过立法的过程使中央的改革决策更加完善、更加周到、更加符合法治的要求。党的十八届三中全会的改革措施就一句话“允许地方政府发债”，但通过人大的立法围绕着地方政府发债问题做了这么多的规定，这就使改革决策更加完善、更加周到。
第四，立法要为改革决策预留空间。有些属于探索的领域，改革的方向确定了，但具体怎么改、制度怎么设计，还没有成熟的意见。这时候的立法就应当有一定的前瞻性，为将来的改革发展预留空间。比如为了加强知识产权司法保护，2013年党的十八届三中全会决定“探索设立知识产权法院”。这是中央确定的司法改革的方向，需要全国人大常委会做出授权决定。具体怎么设还缺乏实践经验，但改革又不能等，工作急需做起来。这时候怎么办？按照探索的精神，先把看得准的定下来，争议大的问题规定的原则一些，同时为下一步改革留有余地。最后在授权决定中明确规定在北京、上海、广州设立知识产权法院，对知识产权法院的监督、案件管辖、法官任免做了原则规定，同时专门增加一条，规定本决定试行满三年，最高人民法院应当向全国人大常委会报告本决定的实施情况。这就为改革留下了很大空间，届时可以结合三年的实践探索情况对有关问题作出进一步明确。
如果要讲对立法工作新时代新要求的展望，从立法实务工作出发，我想以上这几种做法可能成为新时代立法工作中处理立法与改革关系的新常态。
立法的市场走向问题
全国人大常委会法工委原副主任 张春生
十一届三中全会以后，我们党从计划经济走向市场经济是有一条路线图的，1982年宪法规定国家在公有制基础上实行计划经济，并要发挥市场调节的辅助作用。十二届四中全会，1984年中央关于经济体制改革的决定，提出“有计划的商品经济”，三年以后，1987年十三大提出了一个重方针“国家调控市场，市场引导企业”，到1992年邓小平南巡和党的十四大明确提出了改革目标是建立社会主义市场经济。这个路线图不是事先画出来的，它是实践探索的结果。如果仔细回顾从1979年以后的立法，可以这样说，我们立法从一个方面来说，是紧贴这样一个走向来进行的。下面，我点题式的来说几件事。
第一件是中外合资经营企业法。这个法是1979年的七个法律之一，给人印象是对外开放，利用外资，一共15个条文。一个方面启动了保护私有资产的先河，另一个方面在总的计划经济体制内开辟了一块市场。所以，合资法是公有制计划经济的体制内新生了一个市场主体，开辟了一块市场经济的空间。当然这个过程中碰到不少困难，但是毕竟是一次破冰。
第二件是工业产权的两个法律，专利法和商标法。1979年7月1日制定了合资法，合资法规定可以用专利、商标投资，这两个法律势必列入议程。它既是一个逻辑演进的结果，也是实践发展的必然。
商标法的制定相对容易一点，这个法的主要争论是规定企业自愿注册还是强制注册。在计划经济时期，国务院有一个商标注册条例，这个条例的基本精神要求企业的全部产品都必须注册，在注册书上要保证商品质量。推进商品经济，是强制注册还是自愿注册，这在法制委员会内部也有争论。这需要回到商标的原点，商标是商品的标志，计划经济之下作用不大，市场经济为什么用商标，因为同一种商品会有不同厂家生产，大家都生产一种产品就有竞争，胜出者就要提高技术含量，为了使自荐的商品与其他商品严加区分，就要申请一个商标，这个商标是专用的。商标就是这么产生的。
专利法制定起来就相对难一点。我们公有制计划经济要不要搞专利？整个社会，党内都有争论。专利是什么意思？一个新的发明创造，它用公开来换取该技术的独占使用权。我是公开了，但只可以我用。你要用我的，要经过我点头同意，还要按约定给我专利使用费。
第三件是合同法。合同法立法工作有一个特色，它和民法一样走了一条“从零售到批发”的道路。1981年搞了经济合同法，1985年搞了涉外经济合同法，1987年又制定了技术合同法。
经济合同法，任何企业经济往来都可以订合同，合同权利受保护，权利受侵犯有权获得赔偿。合同要遵守计划，计划改变可以看成不可抗力，合同也要随之改变。某种程度上可以说，1981年的合同法是实现计划的一个手段。涉外经济合同法有一个亮点，这个亮点就是和国际接轨。第二个亮点，我们国家的法律如果和我们参加的双边、多边的国际条约，发生矛盾要适用哪个国际条约。但是，我们声明保留的除外。这件事不但使涉外经济合同法能够顺利实施，也给我们后来加入世贸组织铺平了道路。1987年5月出台了技术合同法。这个法律完善了技术成果的产权归属和收益归属，是维护市场秩序所必需的。
第四件是民法通则。民法通则从1979年一直到1986年，争论了7年。民法通则主要解决的是横向平等主体的公民、法人以及他们相互之间横向的财产关系和经济关系，国家和企业之间、企业主管机关和企业之间的纵向经济关系，主要由经济法（有的属于行政法）调整。民法通则分量很重，从法理上说，它坚持改革方向，抓住平等这个民法基本原则，从制度上把经济方面的民事活动，特别是横向主体的经济往来从行政管理中剥离出来，形成了单独的民事法律关系，改变了由计划体制包揽一切的局面。这件事不可小看，实际上是为走向市场经济从法制上搭建了一座桥梁。