文化部印发《关于加强文化市场管理的若干意见》的通知

（1994年4月4日）

现将《关于加强文化市场管理的若干意见》印发给你们，请结合当地实际情况研究执行。

关于加强文化市场管理的若干意见

一
改革开放以来，我国文化市场的崛起和发展，已成为当代中国最引人注目的文化经济现象。特别是党的十四大确立的建立社会主义市场经济体制的目标，给文化市场的发展带来了空前的机遇。在党中央、国务院及有关部门的关心支持下，经过各地文化行政管理部门的不懈努力，文化市场正朝着繁荣、健康、活跃、有序的方向发展。文化市场管理工作，特别是文化市场立法和执法工作也取得了较大的进展。
在经营上，文化市场的发展拓宽了文化事业的投资渠道，形成了国家、集体、个体、中外合资合作等所有制形式并存、协同发展的态势，为活跃人民群众的文化生活起到了积极作用，也给我国文化事业的发展带来了新的生机与活力。
在消费上，已形成多门类、多层次的立体文化消费结构，消费特点趋新求异。目前，文化市场初步形成了演出、娱乐、音像、书刊、美术、电影、文物、业余艺术培训、对外文化交流等九大门类。文化市场的拓展为消费者提供了更多的选择时空，而能够在文化市场中不断选择新的消费热点，又是市场繁荣的一个重要标志。
在效益上，文化市场除了娱乐审美功能、信息交流功能、教育认识功能以外，其经济功能也得到了有效的发挥。一方面，“以文补文，多业助文”，促进了文化建设的良性循环，完善了文化单位自身的造血功能。另一方面，“以文促商”，“以文促贸”促进了整个社会的发展。文化市场的兴起，促进文化与经济的相互渗透，形成了文化与经济相互结合、协调发展的文化产业，吸引社会投资，减轻国家投资办文化的压力，同时也促进了消费基金分流，缓解物质商品的供求矛盾，使国家增加了税收来源。
在管理上，正在朝着结构合理，法规完善的目标迈进。目前，全国基本形成了中央、省、地、县、乡镇五级文化市场管理网络，拥有15万专兼职结合的管理、稽查队伍。近十年，中央、国务院以及文化部，或文化部会同有关部委颁发的涉及文化市场管理的行政法规32个，各地也先后制定了一批文化市场管理条例和颁发与之相配套的分类管理规章，逐步实现政策引导、法规制约、法律保障这样一种综合管理机制。
在充分肯定上述成绩的同时，我们必须清醒看到，文化市场在发展中还存在许多问题，有的问题甚至还是相当严重的。当前有以下几个方面的问题比较突出：
（一）高价演出冲击演出市场。海外影视歌星入境商演和部分组台演出索取高酬、哄抬票价、偷税漏税的现象相当严重，成为社会关注的热点问题。高出场费、高票价既不是艺术质量的真实反映，也不是市场供求关系的客观反映，完全脱离了国情、民情，冲击了国内专业艺术表演团体的演出和高雅艺术的发展。
（二）娱乐场所的色情活动与利用游戏机赌博屡禁不止。近年来，一些娱乐场所的色情活动有所蔓延，极少数经营者公开以色情活动招徕顾客，甚至为卖淫嫖娼大开方便之门，以获取高额利润。有的电子游戏机的经营者无视政府法规，或给顾客暗地里兑换现钞，或超额兑奖，把娱乐场所变成了赌场。严重地污染了改革开放的社会环境。
（三）非法出版和“制黄”“贩黄”活动猖獗。书报刊和音像市场中走私贩私、扒带盗版、倒卖书号、“制黄”“贩黄”等非法活动相当猖獗。这类非法出版物质次价低，充斥市场，已成为污染社会的一大公害。
（四）文物与美术品市场堪忧。走私、倒卖文物，非法收售文物的问题仍然存在，美术品的非法经营活动比较普遍。一些单位未经文化部门审批，擅自经营美术品的收售、拍卖活动。假冒伪劣的美术品充斥市场，严重影响了中国美术艺术的声誉。
（五）腐败行为危害很大。有些国家机关干部和极少数执法人员，利用工作之便，或参与经营，或入股分红，或提供所谓“保护”，纵容甚至参与文化经营中违法犯罪活动，严重干扰和破坏了文化市场的正常秩序。
还必须指出的是，当前文化市场发展中的失衡现象也是明显存在的：
一是区域性失衡：即经济发达地区和经济落后地区文化市场发展差异极大，影响着我国文化市场的全面发展。
二是布局失衡：由于宏观把握不够，文化市场在有些地方供大于求，有些地方供不应求，造成不合理的倾斜。
三是档次失衡：一些地方高、中、低三个档次的娱乐场所呈现倒金字塔状，大量豪华型歌舞厅票价高昂，超过了一般群众的实际支付能力和心理承受能力，出现大众娱乐活动的非大众化倾向。
四是内容失衡：境外文化比重过大，特别反映在卡拉ＯＫ曲目及歌舞厅乐队演奏的曲目方面，这对我国的民族优秀文化产生很大消极影响。

二
邓小平同志关于建设社会主义物质文明和精神文明必须“两手抓”的战略思想，为我们确立文化市场科学调控的基本策略指明了方向。具体地说，就是要一手抓强化管理，扫除文化垃圾；一手抓繁荣，用优秀的文化产品和服务占领并丰富文化市场。据此，应当把握好以下几个方面的关系：
第一，净化与繁荣并重
近年来，文化部门会同有关部门对文化市场多次进行清理整顿，开展了三次全国性“扫黄”和打击非法出版活动，收到了明显成效。但是，滋生、传播精神毒品的土壤和条件并未根除，因此，治理和净化文化市场将是一项长期艰巨的任务，必须花大力气常抓不懈，反复抓，抓反复，决不允许色情、淫秽、凶杀、暴力、封建迷信和赌博现象在文化市场中存在。
文化市场管理要贯彻精神文明重在建设的方针，坚持净化与繁荣并重，在繁荣上下大功夫，让更多体现时代主旋律、健康有益、雅俗共赏、丰富多彩的文化产品和文化服务占领文化市场，满足人民群众日益增长的多样化的文化需求，使那些有害的文化垃圾无立足之地。
第二，治标与治本并重
开展“扫黄”和打击非法出版物的斗争，清理整顿文化市场，这是文化市场管理的重要内容，要从根本上解决文化市场深层次的问题，采取有力措施，在治本上下功夫，治标与治本并重。
一是以人为本。对文化经营者进行教育和培训，提高他们的思想、业务素质至关重要。对经营者要培训考核，持证上岗，对素质低下者不予发证，同时要表彰优秀经营者。二是要以法为本。以法规规范市场主体行为，依法经营，依法管理。要对经营者进行法制教育，特别是现行文化法规知识的教育，使他们知法、守法。
第三，保护性倾斜与限制性税控并重
在现阶段，文化市场发育尚不成熟，市场机制往往不能确切体现艺术产品的审美价值，造成一部分文艺作品和艺术门类的社会效益与经济效益失衡。目前高雅艺术的演出滑坡和“明星”演出过热形成鲜明的对照。我们对前者就应该采取扶持的态度，一方面制定保护性的政策，采取必要的经济措施，在管理费、运输费、场地费等方面实行优惠政策；另一方面还要运用经济的、行政的手段，引导社会赞助的投向，防止公款流失，对“明星”演出的出场费和票价加以限制，以防文化在市场中劣胜优汰。
要利用经济尤其是税收政策，对文化娱乐场所盲目追求高档次、高消费的现象加以抑制，对有奖电子游戏机等高投入高收益的项目，要进一步进行调查研究，制定管理办法。多发展一些中低档娱乐场所，以满足广大群众的文化需求，纠正大众娱乐形式非大众化的偏向。
第四，政府行为与社会监督并重
随着文化市场的迅猛发展，管理任务愈来愈重，我们既要加强管理力量，加快立法进程，强化政府行为；又要动员社会力量来监督管理文化市场。要采取“三管”的办法，即：政府管――通过法律和有关行政规章进行调控、引导、检查、处罚；行业管――行业协会协助政府职能部门按照有关法律、规章，对本行业进行自我管理；社会管――发动社会监督管理，通过兼职稽查人员及时提供信息、反映经营者的违法、违章行为是一个好的办法。这种多层次、多渠道的立体网络式管理，拓宽了文化市场的管理层面，使政府部门的管理有了“助手”。与此同时，我们还必须运用舆论、道德以及群众监督手段，促进我国的文化市场健康发展。

三
根据全国文化市场工作会议的部署和目前形势，在今后一段时间内，文化市场的管理要采取以下主要措施，力争在1994年取得阶段性成果。
（一）加快文化市场的立法进程
1994年我们的立法重点是草拟《中华人民共和国文化市场管理法》和《中华人民共和国文化市场稽查条例》及《演出市场管理条例》，还要根据国务院有关规定，制定《音像市场管理办法》、《台球、电子游戏机娱乐场所管理办法》、《经营性文化艺术培训活动管理办法》、《经营性文化艺术比赛活动管理办法》、《美术市场管理办法》等法规和规章。
各地文化管理部门可以根据本地区文化市场发展的实际情况，积极制定地方法规或规章。对全国性法规，可根据本地区文化市场的特点制定实施细则。地方法规与全国性法规相抵触的，要向全国性法规靠拢。
（二）建立和完善文化市场稽查体系
建立文化市场稽查机构，配备强有力的稽查人员，是对文化市场实施有效管理的重要环节。文化部将在文化市场管理局设立文化市场稽查处，指导地方文化市场的稽查工作，并会同有关部门查处全国文化市场的大案要案。各省、自治区、直辖市文化厅（局）也应在机构改革中，尽快建立文化市场稽查队伍。要积极争取地方政府的支持，解决编制，充实人员，配备必要的通讯器材、交通工具和检测设备。
（三）全面实行《文化经营许可证》制度
根据中共中央办公厅转发中宣部《关于加强全国宣传思想工作的通知》中关于“严格执行《文化经营许可证》制度”的要求，我部已商国家工商局同意，制定了《关于印发实行文化经营许可证制度的规定的通知》，对各种文化经营活动和场所普遍实行文化经营许可证制度，这是加强文化市场管理的重大措施，各级文化行政管理部门要增强责任感，下大力气把这项工作抓紧抓好。
首先，各级文化市场管理部门要做好申办文化经营项目进行企业登记注册以前的审批、发证工作，要在充分调研，科学论证的基础上对本地文化市场经营项目的总量、档次、布局和效益宏观把握，并制定总体规划。
其次，要结合年审换证工作，对已取得法人资格的文化经营单位进行复查。对以前颁发的类似证件，要进行一次认真清理，对问题较严重、不符合经营要求的单位，要限期整顿，不合格者不再换发新证。
实行《文化经营许可证》制度是一项政策性很强的工作，要严格掌握审批标准，控制审批总量，抑制盲目追求高档次、高消费的经营行为，发展中低档文化经营项目，以解决文化市场的布局失衡、档次失衡、内容失衡以及区域性失衡的问题。同时，审批工作要制度化、规范化，增强透明度，做到依法行政，廉政勤政，提高效率，方便基层。
（四）限制高价演出，制止偷税漏税
为了制止海外影视歌星入境商演索取高酬、哄抬票价、偷税漏税的混乱状况，要进一步明确海外影视歌星入境商演项目的申报条件、承办条件及审批标准，坚持归口审批，归口管理。控制海外影视歌星入境商演项目的审批数量，减少中间环节，严禁加价转卖或转包经营。对未经文化部审批的非法演出，或超越、改变文化部批文内容的演出要坚决制止，并严厉追究当事人的责任。要降低演出成本，限制海外影视歌星入境商演的出场费和票价，要严格执行中宣部关于中央或地方的主要新闻单位一律不报道、不转播此类演出，不刊发演出广告的指示。
在税收方面，主办或承办海外影视歌星入境商演的单位，不得签定“包税”合同。在签定演出合同七日内，将有关合同资料报送当地税务部门，明确纳税责任人和代扣代缴税款责任人，严格执行税源扣缴制度。对境外演出团体或个人取得的演出收入，主办单位和承办单位必须按规定代扣代缴应纳税款。
要加强义演、募捐演出及赞助广告形式的演出管理。举办义演或者募捐演出必须由同级民政部门或相应机构认可，除必要的成本开支外，演出收入应全额捐献受捐单位。民政部门或相应机构及受捐单位，可以作为主办单位，监督捐款流向。
（五）查禁色情、赌博活动，净化娱乐市场
认真贯彻文化部《营业性歌舞娱乐场所管理办法》，按照《关于营业性歌舞娱乐场所管理实行〈文化经营许可证〉制度的通知》要求，对歌舞娱乐场所进行全面复查，采取坚决措施，重点解决用色情或变相色情方式服务或招徕顾客的问题。重点清理卡拉ＯＫ娱乐场所使用境外出版未经审批的激光视盘及其它音像制品。对一部分票价过高的歌舞娱乐场所，要采取限价经营的办法。
要进一步研究有奖电子游戏机的管理问题，争取部颁《台球、电子游戏机娱乐场所管理办法》尽早出台。要明令禁止使用老虎机、角子机、苹果拼盘机或与之相类似的具有赌博性质的机型。严禁为游戏中奖者兑换现钞，奖券额不得超过100元。有奖电子游戏机除节假日外不准向中小学生开放，坚决打击利用台球、电子游戏机从事赌博的违法犯罪活动。
（六）采取有效措施，治理音像市场
继续深入开展“扫黄”和打击非法音像制品的斗争。打击的重点是走私贩私、盗版扒带的违法犯罪活动和非法经营行为。对全国几个走私非法音像制品集散地，要会同有关方面集中力量，进行彻底清理整顿。
对音像制品的批发、零售、租赁、放映等经营活动的管理实行《文化经营许可证》制度。对录像（含镭射）放映点进行一次全面、严格的复查，复查的重点是：1、不允许私人经营或变相私人经营录像点；2、不允许放映非法音像制品。经复查合格的，换发《文化经营许可证》，不符合经营条件的，取消其经营资格。
录像放映点要实行月放映计划申报制度。录像放映经营者按月向当地文化行政管理部门申报录像节目放映计划，并严格执行。片目如有变更应及时申报。放映后仍然要向当地文化行政管理部门按月报放映情况表。要认真总结上海、天津实行月放映计划申报制度的经验。各省、自治区、直辖市文化厅（局）也要抓紧试点工作。要不断总结交流经验，完善措施，推进此项制度的实施。
（七）实行归口审批，开发美术市场
认真贯彻落实文化部《关于加强美术市场管理的通知》，对美术品经营活动进行复查整顿和实行《文化经营许可证》制度。凡举办美术品经营活动，必须由文化行政管理部门审批管理，核发《文化经营许可证》。对未经批准的，要采取果断措施坚决取缔。经地方工商行政管理部门或旅游部门批准的美术品经营活动，文化行政管理部门要商原审批部门，重新办理审批手续，核发《文化经营许可证》。在纳入管理轨道的基础上，评定国家一二级画廊，并组织开展画廓画店的评审定级工作。
对美术品的拍卖，特别是珍贵艺术品的拍卖，要深入调查研究，制定管理办法，目前尚处于试办经营阶段，不宜全面展开。
（八）抓住有利时机，推动管理体制规范化
各地文化行政部门要积极协调有关方面，认真落实《关于文化部演出管理职责划分的通知》精神，调整理顺演出市场管理体制，做到上下体制一致。关于分级管理，我部已与北京市有关方面商定，明确了各自的管理范围和对象。地方的分级管理问题，也应尽快解决。音像、美术等归口管理问题，各地也要积极主动地做工作争取有较大的进展。
（九）建立市场监控信息系统，实现管理手段科学化
丰富而准确的信息是实现文化市场宏观调控科学化的必要条件，也是把握市场动态、变化趋势和未来走向的重要手段。从1994年开始，文化部将着手建立对全国文化市场实施全方位监控的中央信息管理系统，首先将省级文化市场管理系统纳入全国统一的计算机信息网络。各地文化市场管理部门要尽快创造条件，与中央信息管理系统并网，为建立统一的文化市场、及时沟通信息、科学预测奠定基础，为逐步打破当前文化市场存在的区域、布局和档次的失衡创造条件。
（十）搞活流通渠道，促进创作繁荣
文化市场的繁荣归根到底依赖艺术生产的繁荣。要扩大流通渠道，提供市场信息，沟通艺术生产、流通和消费三个环节。部有关司局正在积极探索搞活流通渠道，促进创作繁荣的措施，使剧院团的优秀节目更多地进入市场，提高消费者的审美水平。各地文化市场管理部门也要积极工作，立足市场，带动两头，为社会主义文化事业的全面繁荣贡献力量。
（十一）深入贯彻落实会议精神，搞好市场检查
根据部里的安排，今年上半年，部里要派出检查组分赴各地，对落实全国文化市场工作会议的部署情况进行检查。各地文化市场管理部门也应结合今年全国文化厅局长会议精神，根据本地情况，有重点有针对性地搞好本地区文化市场检查工作，总结经验，解决问题，推动各项工作的贯彻落实。
建设有中国特色的社会主义文化市场，是一项长期而艰巨的任务。《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了“依法加强文化市场管理”的要求。展望未来，任重道远，我们应当具备既不为成绩之大而盲目乐观，又不因问题之多而裹足不前的科学进取精神，努力学习和运用邓小平同志建设有中国特色社会主义的理论，当前特别要认真学习《邓小平文选》第三卷，武装思想，振奋精神，抓住机遇，把文化市场管理工作推向新高度。

文化部印发《关于加强文化市场管理的若干意见》的通知

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