15年来“管法的法”首次修改 地方立法权“扩容”

2015年，对于许多地方人大而言可谓是有着里程碑意义的一年。

3月15日，十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改立法法的决定——这是我国15年来首次修改立法法。

作为中国特色社会主义法律体系中起“支架”作用的重要法律，立法法修改关乎国家政治制度顶层设计，每一处修改都意义重大。其中，“赋予设区的市地方立法权”尤为受关注。

除原来31个省、自治区、直辖市和49个已赋予地方立法权的设区的市共80个主体外，立法法又赋予其他237个设区的市(立法法通过后，又有两个地区改为设区的市)、30个自治州、4个不设区的地级市享有地方立法权，地方立法主体总共达到351个。

多市拿到地方立法“门票”

依法赋予设区的市立法权，是地方多年的期盼，是党中央作出的重大决策，也是贯彻实施立法法的重点。

党的十八届三中全会提出“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”，十八届四中全会进一步要求“依法赋予设区的市地方立法权”。十二届全国人大三次会议通过的修改后的立法法，明确规定将地方立法权扩大到所有设区的市，并由省级人大常委会确定新获得立法权的设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间。

在经过一系列准备工作后，各地开始着手设区的市行使地方立法权工作。

7月30日下午，河南省十二届人大常委会第十五次会议表决通过了《河南省人民代表大会常务委员会关于确定南阳、焦作、平顶山、开封、安阳、鹤壁、驻马店、漯河市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定》。在此之前，河南省拥有地方立法权的只有省会郑州和“较大的市”洛阳，而修改后的立法法施行后，河南省除了未设区的济源市，其他15个省辖市都将拥有地方立法权，分批行使地方立法权。

据统计，仅从5月中旬开始至9月，河北、吉林、江苏、浙江、安徽、福建、山东、河南、湖北、广东、广西、海南等12个省区的人大常委会已经作出决定，确定了85个开始制定地方性法规的市州。其他地方根据当地实际情况，也在有条不紊地推进各项工作。

需要指出的是，赋权之后，地方立法进度不是“一刀切”。

修改后的立法法规定，除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

镇江成首“吃螃蟹”设区市

12月4日，江苏省十二届人大常委会第十九次会议审查批准了《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》。这是全国新获立法权城市首个提请审议批准的地方性法规。

在地方行使立法权热潮中，镇江成为第一个“吃螃蟹”的设区的市。

据了解，由于地方立法的缺失，近年来镇江许多景区文物资源遭破坏、景区设施被毁坏、违章搭建、违规开发的情况时有发生，法治化保护的呼声不断。立法法修改后，对地方立法权的“扩容”，给类似问题的解决带来了历史机遇。7月31日，经江苏省十二届人大常委会第十七次会议决定，镇江市成为首批立法法修改后获得地方立法权的城市，市人大及其常委会可以开始制定地方性法规，市人民政府可以开始制定规章，包括“三山”保护在内的镇江城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护真正迎来了转折点。

从首批获得地方立法权到正式递交江苏省人大常委会审议，《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》仅用了不到5个月时间。镇江市人大常委会法工委主任张蕾指出，能如此迅速地制定镇江首部地方性法规，得益于“立法准备和争取授权”双管齐下。

立法法修改后，镇江市在人大机构建设和立法调研方面马不停蹄、齐头并进。4月，镇江市委书记夏锦文调研人大工作后要求“立法准备和争取授权”同步，全力实现“力争年内制定首部地方性法规”的目标。

当月，镇江市就在江苏省内首个正式提出设立“市人大法制委、市人大常委会法工委”机构编制申请，并获得批复，成为江苏首个由市人大常委会决定设立法工委的地市。

6月初，镇江市人大常委会启动了立法调研工作，在不到20天时间内，先后发放600多份立法项目征集函，并向社会公开征集立法项目建议。此外，镇江市人大常委会还召开了17场立法专题座谈会，尽可能全方位、多渠道征求意见。经过梳理，共形成24件立法项目建议，为制定首部地方性法规提供了大量一手资料。7月上旬，将首部法规锁定在金山焦山北固山南山风景名胜区保护方面。

“广东经验”不降标准底线

不能否认的是，获得“门票”易，如何保证有效行使地方立法权难。

立法权限是立法体制的核心内容。虽然立法法对各个立法主体的权限和关系作了规定，但是由于语言文字本身所具有的不确定性以及社会实践的变化发展，对地方立法权限范围的准确把握及其与国家立法的关系成为了地方立法工作理论和实务面临的基础问题。设区的市立法作为一项新生事物，仍面临立法权限的界定、立法能力的建设以及与现有立法体制的磨合等诸多困难和问题。

广东有着“立法试验田”之称，从1999年起就尝试在立法工作机制、论证形式等方面进行创新。今年，在如何做好17个新行使地方立法权地市的立法工作，广东也有不少独到经验。

去年9月召开的第二十次全国地方立法研讨会，针对立法法修改释放出了多个信号。会议结束后，广东省人大常委会党组立即向省委汇报了立法法修改的进展情况，并组织有关方面，到全省21个地级以上市开展调研，基本摸清了各市人大常委会法制工作机构设置、编制、人才储备情况。

广东省人大常委会调研发现，设区的市要开展立法工作，困难多多——没编制、没人才，立法进度不一样，部分经济欠发达的市，连相关的准备工作都尚未正式启动。调研结束后，他们从立法能力、立法需求和人口数量、地域面积、经济社会发展情况等方面对地市进行全面评估，并明确了地市立法权下放的工作原则，那就是“标准不能降低、底线不能突破，成熟一个、确定一个”。对于立法能力达不到要求、立法质量得不到保障的地方，暂不确定其行使地方立法权。

在调研基础上，今年5月底，广东省人大常委会确定佛山等9市为第一批开始行使地方立法权的市后，将于今年年底以及明年年初确定第二批、第三批。

法制委是立法法规定的统一审议机构，法工委是工作班子。要做好立法工作，两者缺一不可，它们也是评估立法能力强弱的重要环节。因此，佛山等9市已经成立了或经市委同意成立了法制委和法工委，前者的组成人员，主要来自市人大常委会法制工作机构、专家学者和基层法制工作部门的人大代表，有法学学历及法律实践工作经验者居多，后者则配备编制、工作人员8至10名，均具备法学学历或者法律实践工作经验。

为了帮助各市培养立法人才，广东省人大常委会决定协商各市派员到常委会法工委跟班工作，每批8人左右，时间为半年，用一至两年时间使所有市立法工作人员都跟班工作一次。今年3月，佛山等7市的8名同志已第一批开始到法工委跟班工作。在省里没有统一发文、没有下达一个编制指标的情况下，17个新行使地方立法权的地市，采取由本市调剂或人大机关内部调剂等方式解决法工委8至10个编制。目前，上述市的法工委编制共约130多个。

9月，第二十一次全国地方立法研讨会在广州召开，广东省人大常委会主任黄龙云将这一年来广东在地市立法实践中的所得，一一向兄弟省市分享。

一枝独秀不是春，百花齐放满园春。相信受“广东经验”的启示，地方立法必将开启新的篇章。