区分成员权与物权 推动宅基地制度改革

产权清晰是土地管理和登记的基本条件，产权立法的完善应该成为《土地管理法》修改的关键内容。在《土地管理法》修改中，宅基地使用权是目前的难点。现有立法在宅基地使用权的理解上，未能区分成员权和使用权。这种规制模式在一定程度上导致以成员权的身份性为理由，禁止宅基地使用权的转让，无法实现宅基地使用权的市场化资源配置。

成员权与宅基地使用权不宜混同

村民对宅基地的权利包括成员权和宅基地使用权。成员权主要包括两项权利：一是集体成员有权请求集体无偿分配一定面积的宅基地，但是，这并不保证在事实上其真的一定能够分到宅基地。二是对集体所分配的宅基地，可以无偿使用，而不需要向集体缴纳使用费。成员权是一种身份特权。而宅基地使用权，是指成员对其依法获得的宅基地享有的占有、使用、收益和依法处分的权利，是一种物权。成员权和物权不同，成员权要求主体必须具备集体成员的身份。而物权则往往和身份相脱钩。根据成员权，成员有权获得宅基地并无偿使用，但只有在事实上获得宅基地之后，才存在对宅基地的物权，或者说对宅基地的支配权。成员权是无法转让的，服务于特定成员的利益，而物权作为财产权，原则上可以转让。

将成员权混同为物权，将对宅基地的物权和集体成员的身份、无偿利用的面积标准等绑定在一起。身份会不断地发生变化，而物权却要求稳定，二者之间存在不可调和的内在冲突，二者的混同给宅基地的管理和利用带来严重不利后果。

第一，给宅基地的登记确权带来极大困难。首先是农户宅基地面积超标部分难以登记。如果不按照超占的实际面积登记，就无法反映农民住宅及占地的现状；如果按照现状登记，又等于承认了超面积占地。实践中对此类登记发证，采取了实线标明合法面积，虚线标明实际占地面积的做法，这会造成对宅基地四至边界的误导。其次是由于宅基地使用权被绑定了身份性，禁止转让。但实践中转让却又非常普遍，对于这些非法转让的宅基地，也无法登记确权。

第二，不利于宅基地资源的盘活。宅基地是无偿取得的，又只有集体成员才可以取得，因此从保障其他成员的用地角度来说，应该在使用人丧失集体成员身份或者死亡后由集体收回，分配给其他需要宅基地的集体成员。但由于房屋的存在，房屋所有权人尽管丧失了享有宅基地的资格，其仍然继续使用宅基地。而通过对房屋本身的不断加固或者维修，房屋就可以长期存续下去。过去即使宅基地不确权，集体也很难收回宅基地。宅基地的登记确权，将使收回变得更加困难。这样，大量宅基地一方面因为事实上的占有而无法收回，另一方面因为身份的限制无法转让，将陷入不退不卖的闲置僵局。2013年的统计数据显示，我国农村宅基地闲置的比例高达10%—20%，部分地区闲置率甚至高达30%。

第三，对于新增人口不公平。由于村庄中能够作为宅基地的建设用地是有限的，新增的无地人口虽然享有成员权，但是实际上却已无地可分，此时，从公平的角度来说，集体应该对无地成员给予货币补偿，但由于集体缺乏资金来源，货币补偿无法实现，无宅基地村民的成员权成为一句空话，这对于该成员是不公平的。

宅基地成员权与物权分离的制度价值

根据这一分离，宅基地成员权只是村民要求集体分配并无偿使用一定面积集体建设用地建造自己住宅的优惠资格，相对于集体外主体，该权利本质上是作为集体成员的一种身份特权。这一特权并不影响对宅基地的物权性权利，而只是影响能否要求集体分配宅基地并在规定面积标准内无偿使用。即使不符合上述身份，宅基地的占有人仍然可以获得对宅基地的物权，但是却不能享有无偿使用的特权，换句话说，其应该向集体支付有偿使用费。这一分离，不仅可以解除宅基地使用权的身份性羁绊，有助于建立宅基地使用权交易市场，还具有以下几个方面的重要意义。

第一，有利于完成对历史遗留问题宅基地的确权。实行成员权和物权分离后，宅基地的法定面积限制只是无偿使用的面积，而非享有物权支配的土地面积。在占有的宅基地超过法定无偿使用标准时，对于超占部分，占有人应按年向集体缴纳土地使用费。对于已经随房屋等转让，新的宅基地使用人不具备集体成员资格的，宅基地使用人也应依法缴纳土地使用费。相应地，对上述非成员占地和成员的超面积占地，也应确认其土地使用权。

第二，有利于促进集体经济、社会事业的发展。取消“三提五统”以后，除极少数靠近大城市，依赖工商业发展起来的外，集体丧失了资金的来源，乡村基层组织依靠极为有限的上级拨款勉强运转。如果将宅基地的成员权和物权分离，对确认物权但使用人不享有成员权的情形，使用权人应依法缴纳土地使用费，这就为集体开创了一条稳定的资金筹集渠道，有利于集体经济的壮大和村民自治，更有利于乡村的基础建设和农业发展。

第三，有利于盘活土地而不需要增加农民负担。原有超面积以及非集体成员占有宅基地的，在有偿使用费的压力下，会主动地退出多占的宅基地，从而大大减少土地的占用。实践中，开展宅基地有偿使用试点的一些地方，例如江西余江县，通过对超面积占地征收土地使用费，极大地减少了土地闲置和非法占有。据余江方面的经验，其村集体根据一户一宅的平均面积确定了起征标准，超过面积的，按照不同的标准实行阶梯式收费。对于非集体成员使用宅基地的，也区分继承和其他方式，规定了不同的数额。截至2016年10月，试点村共收取有偿使用费2611户，金额426万元。而且，试点村还退出宅基地6680宗，面积74.10万平方米，极大地节省了土地资源，降低了浪费和闲置。

第四， 有利于培养村民的公共精神。集体对超面积或者非集体成员所占用的宅基地征收土地使用费，并将之用于村集体的公益事业，那些缴纳使用费的村民必然关心资金的使用，这将极大地促进村民自治，增强村民的公共意识。

第五，有利于化解有地者和无地者的矛盾。对于那些无法分得宅基地的新增人口，集体可以利用征收的宅基地有偿使用费，向其支付部分“无地”补偿，从而用货币分配的方式代替实物分配，化解有地者和无地者之间的矛盾。

第六，有利于实现宅基地和其他建设用地权利的并轨。我国将农村建设用地分为宅基地和其他建设用地，如乡镇企业建设用地等，是一种静态管理模式，实践中农民的宅基地及其房屋用作商业开发或者企业使用，例如农家乐或者家庭企业等，是普遍存在的现象。机械地区分宅基地和其他建设用地，是不现实的，也是不必要的。一旦区分了成员权和物权，作为物权的宅基地权利和其他的建设用地权利本质上是一样的，在办理宅基地的确权登记时，应按照集体建设用地使用权登记发证。

基于上述理由，关于宅基地制度，建议《土地管理法》做如下修改：

集体成员有权要求集体按照规定的面积标准分配宅基地，并无偿使用。县级人民政府对集体成员依法取得的宅基地，应确定其建设用地使用权。

宅基地的使用权人丧失或者不具备集体成员身份的，应依法向集体缴纳土地使用费。宅基地的使用权人占有的宅基地面积超过规定标准的，对超面积部分亦应向集体缴纳土地使用费。

宅基地的使用权可以依法转让，但转让不得改变原有土地的利用条件和规划用途。