准确把握农地“三权分置”的深刻内涵

当前，农村改革已经步入新的历史阶段。习近平总书记明确指出，新形势下深化农村改革，主线仍是处理好农民和土地的关系。现阶段，深化农村土地制度改革要立足于推进农业现代化，解决好农业问题、农民问题，不断健全和完善具有中国特色的农村土地制度。《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》明确了农地产权制度的“四梁八柱”，对今后一段时期我国农村土地制度改革具有重要的指导意义。

“三权分置”是又一重大制度创新

“三权分置”是农民的伟大创造，是新的历史条件下，继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新，在理论上继承和丰富了我国农村双层经营体制的深刻内涵，对推进农业供给侧机构性改革、发展现代农业具有重要的制度保障作用。由于经济社会发展的外部环境发生了很大变化，与家庭联产承包责任制相比，“三权分置”的制度设计目标靶向、主体构成、制度绩效取向和效果是不同的。

从改革目标看，改革开放之初，农村生产力较为低下，实行家庭联产承包责任制，由公有公营到公有私营，还原了农业家庭经营最优的本质特征，赋予了农民更加充分的生产经营自主权，解决了农民的生产积极性问题，为农业农村经济快速发展提供了巨大制度红利。现阶段经济社会条件发生变化，农村生产力已有极大提高。实行“三权分置”，更多着眼于农业资源优化配置问题，通过放活经营权来提高土地产出率、资源利用率和劳动生产效率，推动适度规模经营和现代农业发展。

从主体构成看，实施家庭联产承包责任制，承包经营权依据集体经济组织身份来取得，体现了集体经济组织的成员权，具备特定性和专属性。从某种程度上来讲，这样的产权制度限制了资本、技术等先进要素的进入。在“三权分置”制度框架下，通过放活经营权，实现了均包到竞包，打破了社区的封闭和户籍的限制。有能力、有意愿从事农业的主体可以通过市场化手段来获得经营权，具备社会性和开放性，有助于激发土地、资本、技术等要素活力。

从制度绩效看，实施家庭联产承包责任制，形成了户户包地、家家种田的均田制格局，顺应了低生产力水平环境下公平优先的原则，强调的是平等。“三权分置”则要求顺应生产力大提高的趋势，更多体现了效率和可持续发展要求，通过生产或服务的规模化，解决户户包地、家家种田的“弱者种田”局限，降低成本、规避风险、提升效率，推动形成承包小农、经营大农并存的格局，有助于提高农业发展质量效益和竞争力。

准确把握“三权分置”的重点

实行“三权分置”，关键是落实好集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，使“三权”各自功能和整体效用得到充分发挥，逐步形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。

集体所有权要稳。农村土地属于农民集体所有，是《宪法》的明确规定，这是农村最大的制度，必须坚持，不可动摇。坚持农村土地集体所有，有利于确保广大农民群众平等享有基本生产资料，是实现共同富裕的重要基础。习近平总书记指出，坚持农村土地农民集体所有，是坚持农村基本经营制度的“魂”。土地制度无论怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了。实行“三权分置”，是新形势下集体所有制具体实现形式的探索和创新。在“三权分置”过程中，集体所有权必须得到更加充分的体现和保障，不能被虚置。明确和保障集体所有权的发包、调整、监督等权能，包括农民集体有权依法发包集体土地，因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包地，对承包农户和经营主体使用承包地进行监督，采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途行为等方面。健全集体所有权行使机制，通过建立健全集体经济组织民主议事机制，切实保障集体成员的知情权、监督权、决策权，确保农民集体有效行使集体土地所有权，防止少数人私相授受、谋取私利。

农户承包权要实。土地承包权是农民最重要的财产权之一，农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础，中央对农民承包权益的保护始终是明确的。习近平总书记指出，农民家庭承包的土地，可以由农民家庭经营，也可以通过流转经营权由其他主体经营，但不论承包土地经营权如何流转，集体土地承包权都属于农户家庭。为切实维护好农民的土地承包权益，党和国家制定了专门的法律和一系列政策。实行“三权分置”，农户承包权必须得到严格保护。保障现行法律赋予农民的土地承包权益，包括承包农户有权占有、使用承包地，自主组织生产经营和处置产品并获得收益，通过转让、互换、出租（转包）、入股或其他方式流转承包地并获得收益。承包土地被征收的，承包农户有权依法获得相应补偿，符合条件的有权获得社会保障费用等。根据形势发展赋予承包农户更充分的土地权能，包括依法依规建设必要的农业生产、附属、配套设施，依法依规就承包土地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地，具备条件的可以因保护承包地获得相关补贴等。

土地经营权要活。土地经营权是土地作为农业生产要素功能的直接体现。实施“三权分置”的重要目的，就是更好用活土地经营权，优化土地资源配置，实现“农地农民有、农地农业用”，既促使提升土地产出率，又保障务农者的劳动效益和收入水平，更好地促进规模经营和现代农业发展。对于流转土地从事农业规模经营的新型主体，首先要赋予他们发展农业生产所必需的各项权利，鼓励他们集中集约利用土地，充分发挥其农业生产要素功能；其次要确保不改变土地集体所有的性质，不改变农户家庭承包地位，不损害农户承包权益，并接受农民集体和承包农户的监督。实行“三权分置”，核心是要保护经营主体的农业生产经营权利。明确土地经营权的内涵，土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作，并取得相应收益的权利，强调在保护集体所有权、农户承包权的基础上，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。明确土地经营权的权能，经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益，有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地，任何组织个人不应妨碍经营主体行使合法权利等。鼓励创新放活经营权的方式，根据各地二、三产业发展的不同阶段和劳动力转移水平，在引导土地经营权有序流转的同时，鼓励采用股份合作、生产托管、代耕代种等方式，发展多种形式的适度规模经营，探索更多放活经营权的有效途径。

总体来看，集体所有权、农户承包权、土地经营权统一于农村基本经营制度，“三权”之间具有层层派生的关系，又能够相对独立地运行。农村土地集体所有权是土地承包权的前提，农户享有的承包经营权是集体所有权的实现形式，在土地流转中，农户承包经营权派生出土地经营权。在政策和法律上理清“三权”关系，构建具有鲜明中国特色的农地“三权分置”制度安排，是一个需要在实践中不断探索和完善的过程。要通过不断的实践探索和理论创新，逐步完善“三权”关系，充分发挥“三权”各自功能和整体效用，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。

实施“三权分置”的工作保障

实行“三权分置”涉及农村集体经济组织、承包农户、经营主体等多方权益，是一个复杂而艰巨的系统工程。要有足够的历史耐心，坚持尊重农民意愿、守住政策底线、坚持循序渐进、坚持因地制宜，统筹谋划、稳步推进，确保“三权分置”有序实施。

抓紧抓实确权登记颁证工作。农村土地确权登记颁证，是实施“三权分置”的重要前提。集体所有权方面，当前集体土地所有权确权登记颁证工作已基本完成，要进一步完善相关政策，加强成果转化和应用，切实保护好农民的集体土地权益。农户承包权方面，承包地确权登记颁证目前时间过半，任务也已过半。截至2016年底，全国有2582个县（市、区）开展了试点，确权面积近8.5亿亩，约占全国二轮承包合同面积的70%。今年又新增了北京、天津、重庆、福建、广西、青海等6个省市试点，基本全面铺开。从先期试点来看，承包地确权登记颁证摸清了承包地的底数，基本解决了承包地块面积不准、四至不清等历史遗留问题，化解了大量土地承包纠纷，让农户吃上了“定心丸”，使他们更加放心流转土地，改革的制度绩效已经开始显现。一些地方在做好确权登记颁证工作的基础上，还积极开展土地经营权抵押融资试点，取得了不错的效果。下一步，要继续加强分类指导，确保承包地确权登记颁证试点工作按时保质完成。土地经营权方面，为了促进土地经营权功能更好实现，现阶段要提倡通过流转合同鉴证、交易鉴证等方式对土地经营权予以确认。

提升土地流转管理和服务水平。引导土地经营权健康有序流转，是实行“三权分置”的重要举措，也是发展现代农业的必由之路。一是健全农村产权交易市场建设。目前各地共建立了近2万个土地流转服务中心，为农户和新型经营主体提供价格信息、政策咨询等土地流转服务。下一步关键是引导市场运行规范，提高市场服务能力和水平。二是规范土地流转行为。2016年6月，农业部印发了《农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）》，指导各地规范土地流转交易行为。要在市场规范的基础上加强流转合同管理，推广使用流转合同示范文本。三是加强土地流转风险防范。全国已有20个省份初步建立了工商资本租赁农地监管和风险防范制度，一些地方探索建立了土地流转履约保证保险等制度。要进一步完善工商资本租赁农地监管和风险防范机制，严格准入门槛，加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，妥善化解土地承包经营纠纷。

培育壮大新型经营主体。各类新型农业经营主体是引领现代农业发展的主力军。目前，全国家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型主体数量已经超过280万家。这些新型主体在建设现代农业、保障农产品有效供给等方面发挥着越来越重要的作用。但由于扶持政策不健全、社会化服务支撑不足等制约，当前新型主体发展正处在爬坡迈坎的关键时期，亟须政府予以扶持。构建政策扶持体系，完善新型经营主体财政、信贷保险、用地、项目扶持等政策，建立健全新型职业农民培育制度。加强示范培育，积极创建示范家庭农场、农民合作社示范社、农业产业化示范基地、农业示范服务组织，示范引导新型经营主体发展。密切利益联结，引导新型经营主体与承包农户建立紧密利益联结机制，带动普通农户分享农业规模经营收益。引导融合发展，支持新型经营主体相互融合，鼓励家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等联合与合作，依法组建协会、联盟。

加快修订完善相关法律。农村土地“三权分置”涉及各方主体的财产权益，需要法律的确认和保护。要加快修订完善农村土地承包法等相关法律法规，抓紧研究农村集体经济组织、家庭农场、农村土地经营权抵押贷款等方面的立法问题，总结土地承包权有偿退出、土地经营权抵押贷款、土地经营权入股农业产业化经营等试点经验，加强重大问题研究，积极推动立法工作。

（作者系农业部农村经济体制与经营管理司司长）