环境信息公开的企业之维：以公众知情权的保障为视角

摘要：企业环境信息公开突破了传统政府信息公开的理论框架，将政府和企业同时作为公众知情权的义务主体。如何协同政府公开与企业公开的关系因而成为企业环境信息公开制度设计的关键。我国现有制度在企业环境排放信息公开方面存在着义务归属不清等问题。有必要从法律上将政府明确为公开企业排放信息的义务主体，并在进一步理顺政府公开与企业公开二者之间关系的基础上，建立起政府公开为基础、企业强制性公开为补充、鼓励企业自愿公开的企业环境信息公开制度。企业环境信息公开同时也为从维护公众知情权的角度审视我国政府信息公开法制提供了一个新的视角。

 

关键词：公众知情权；企业环境信息；信息公开

 

在我国环境保护实践中，除了环境质量和政府环境管理活动等相关信息外，公众对企业的环境影响信息也格外关注。相比之下，我国企业环境信息公开的实际情况并不理想，公众对企业环境信息公开的满意度不高[1]。如何回应公众对企业环境信息的关切，建立完善的企业环境信息公开制度，是我国当前环境信息公开法制建设的重要议题。与一般知情权不同的是，公众对企业环境信息的知情权指向的是两个义务主体，即政府环保部门和相关企业。这既是公众企业环境信息知情权的特殊之处，也是分析我国企业环境信息公开制度的逻辑起点。

 

一、企业环境信息公开的二元结构

 

公众对企业环境信息的知情权首先是作为公众环境知情权的有机组成部分而存在的。按照知情权的一般语义，环境知情权是公众获取和知悉与环境有关的信息的权利。作为环境信息公开国际规则的《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约》，即《奥胡斯公约》第1条规定：各国应“保障公众在环境问题上获得信息、参与环境决策和诉诸法律的权利”。我国新修订的《环境保护法》第53条也明确规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”但对于何谓“环境信息”，我国现有法律并没有做出界定。对此，可以《奥胡斯公约》的定义作为参照。《奥胡斯公约》第二条将环境信息分为三个方面：一是各种环境要素的状况；二是正在影响或可能影响各种环境要素的因素，包括物质、能源、噪声和辐射及各种活动和措施；三是所受环境影响状况，包括人类健康和安全状况、人类生活条件、文化遗址、建筑结构等。不难发现，企业的环境排放属于其中第二个方面“正在影响或可能影响各种环境要素的因素”，它会直接影响到各种环境要素的状况，并通过影响环境要素进而对人类健康、安全和财产等产生影响。企业环境行为作为重要的环境影响源，其相关信息应当为公众所获取。

 

按照知情权的一般理论，公众知情权的义务主体是政府，即政府通过信息公开来为公众获得知情权提供保障。作为一般意义上的环境知情权也是如此。我国新《环境保护法》第53条第2款明确将保障公众环境知情权、公开环境信息的义务主体规定为“各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门”。而政府环保部门为了履行其企业的环境监管职责，主要是通过建立企业报告制度来及时了解和掌握企业相关环境信息。例如，在项目建设方面，建设单位要编制项目环境影响评价文件，并提交给环保部门审核。在污染物排放方面，企业要进行排污申报。在环境污染事故应急与处置方面，企业也负有及时报告的义务。据此，可以将环境知情权框架下政府向公众提供企业环境信息的方式归纳为：企业向环保部门报告——政府获取企业相关信息——政府依法将企业环境信息向公众公开。由政府公开企业环境信息固然为公众知悉企业环境信息提供了基本保障，但这种信息公开模式因其本身所具有的间接性特点，也存在一些问题。其一，相对于政府而言，企业更有能力提供其自身的环境信息，很多情况下如果它不提供，政府和公众可能永远都难以知道。其二，如果企业污染、产生环境问题的信息都由政府搜寻后提供，不仅存在政府获取信息是否全面、真实等问题，还会消耗大量的人财物资源，支付与企业进行博弈的成本[2]。因此，发挥企业的主动性，由企业直接向公众提供其环境信息作为满足公众知情权的另一条途径开始进入公众的视野。作为环境的实际影响者，企业通过向公众提供环境信息，可以更好地满足公众行使环境权及环境侵权预防和救济的需要[3]。

 

企业环境社会责任的提出为企业直接向公众提供其环境信息奠定了理论基础。传统公司和公司法理论从公司作为营利性组织的立场出发，以最大化公司利润进而最大化公司股东利润为公司的唯一目标。然而，在当代社会，除了赚取利润之外，企业对股东以外的其他利益相关方所承担的责任问题也同样受到关注。因非股东利益相关者具有相对广泛的社会性，企业社会责任作为“对企业的非股东利益相关者所负有的、旨在维护和增进社会公益的社会义务”[4]得以确立。尽管自企业社会责任理论提出以来就不乏反对者，但该理论还是在世界各国获得了普遍接受，并付诸实践。我国在2005年修改的《公司法》第5条中也明确规定公司应“承担社会责任”。公司的社会责任指的是公司对其社会影响所承担的责任，通常涵盖人权、劳动和就业、环境问题以及打击贿赂和腐败等诸多方面[5]。随着环境问题的日渐尖锐，植根于企业社会责任理论之中的企业环境社会责任日渐受到重视，并逐渐发展成为一种相对独立的责任体系。

 

企业环境社会责任理论确立了企业保护环境、防止污染的主体地位。作为履行其社会责任的重要举措之一，企业有义务向社会公开其相关的环境信息，这显然为公众参与环境治理创造了更为有利的条件。传统环境知情权理论主张环境知情权是对政府环境行政权力进行制衡的权利[6]，强调的是公众对政府环境部门的监督与约束。而将产生环境影响的企业与一般公众区分开来，并使之成为除政府之外公众环境知情权的另一义务主体，意味着公众可以同时将政府和企业的环境行为纳入视野之中。公众一方面通过政府公开获得其对企业的环境监管信息，另一方面通过企业信息公开获得企业环境活动的具体信息，从而可以更好地发挥对政府和企业的双向监督作用，形成以公众参与为基础、政府与企业共同担责的环境治理模式。

 

总之，企业环境信息公开的二元结构突破了传统环境知情权的理论框架，使得企业环境信息公开制度得以沿着政府公开与企业公开两种路径同时展开，而如何处理这两种信息公开之间的关系就成为制度设计的关键。

 

二、我国企业环境信息公开的制度设计及问题

 

2002年的《清洁生产促进法》是我国首部对企业环境信息公开作出规定的法律。据此，原国家环保总局于2003年9月发布了《关于企业环境信息公开的公告》。其后，伴随着《政府信息公开条例》的颁布，原国家环境总局颁布了《环境信息公开办法（试行）》（以下简称《办法》）与《政府信息公开条例》同步实施。《办法》对环境信息公开作出了比较全面的规定，被认为在满足公众的环境知情权方面具有里程碑意义[7]。2014年新修订的《环境保护法》增设了公众参与与信息公开专章，对企业环境信息作出了进一步的规定。笔者以下主要以《办法》为依据，对我国企业环境信息公开制度及存在的问题作简要分析。

 

《办法》将环境信息区分为政府环境信息和企业环境信息两个部分，并继而确立了政府公开和企业公开两大路径。对于政府信息，我国《政府信息公开条例》的定义是“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。照此，《办法》将政府环境信息定义为“环保部门在履行环境保护职责中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。政府环境信息由政府环境保护部门公开，具体包括主动公开与依申请公开两种方式。《办法》第11条列举了17类政府主动公开的环境信息，其中不少与企业有关，例如主要污染物排放总量指标分配及落实情况、排污许可证发放情况、建设项目环境影响评价文件受理与审批情况、排污费征收情况、污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业（以下简称“两超企业”）名单，发生重大、特大环境污染事故或者事件的企业名单，拒不执行已生效的环境行政处罚决定的企业名单以及环境行政处罚、行政复议、行政诉讼和实施行政强制措施的情况等。除了环保部门主动公开之外，公民法人或其他组织可以依法向环保部门申请公开企业的相关信息，申请公开的内容以政府环境部门在履行其职责过程中所获得的信息为限。政府环保部门在公开企业相关信息时需要进行保密性审查，对涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息不予公开。但经权利人同意或者基于公共利益考虑环保部门也可以公开涉及商业秘密、个人隐私的环境信息。

 

与政府环境信息相对，企业环境信息由企业自己公开。按照《办法》第2条，企业环境信息是指“企业以一定形式记录、保存的，与企业经营活动产生的环境影响和企业环境行为有关的信息”。企业公开包括自愿公开和强制公开两种方式。强制公开主要涉及的是污染排放和污染防治信息，大体包括三类：一是企业基本情况，包括企业名称、地址、法定代表人；二是企业污染排放情况，包括主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标、超总量情况；三是环保设施建设运行情况和污染事故应急预案。相比之下，企业自愿公开的信息范围要更广。除了污染排放和环保设施的建设运行情况外，还包括企业的环境管理方针、目标与成效，环保投资和环境技术开发，工业废物的处理、处置以及改善环境行为的自愿性协议等。

 

分析《办法》的上述规定，我们不难发现，就企业环境信息而言，政府公开与企业公开各有侧重，二者之间是一种互补性关系。具体而言，政府公开的是对企业的监管信息，包括对企业环境影响的监控以及许可、行政处罚、行政强制等信息，而企业公开的则主要是企业的环境影响信息以及企业的环境行为信息，其中企业环境行为信息包括消极性环境行为，如超标排放以及因违法受到处罚等信息，以及积极性环境行为，如持续改善企业环境性能等信息。但由于政府公开和企业公开都指向企业环境信息，二者之间难免会产生某些交叉，其中以企业环境排放信息的公开最为典型。

 

对于企业环境排放信息，我国现有制度并没有简单地将其归于政府公开亦或是企业公开，而是采取政府和企业联合实施的“政府公开企业名单+企业公开其排放信息”模式。这种模式可以溯源到《清洁生产促进法》。根据该法第17条和第31条的规定，省级环境保护行政主管部门定期公布“两超企业”名单，列入名单的企业按照规定公布主要污染物的排放情况。其后的《办法》遵守了《清洁生产促进法》的模式，由环保部门公开“两超企业”名单，由列入该名单的“两超企业”向社会公开主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标、超总量情况等信息。

 

政府和企业联合公开企业排放信息的模式并没有明确企业排放信息的归属，即在我国现有两分法的制度设计中，它究竟是属于政府公开的信息亦或是企业公开的信息？亦或是二者都需要公开的信息？理论上讲，企业环境排放信息是政府环保部门在履行其环境保护职责过程中可获取的信息。如前所述，对企业的环境排放行为进行监管是政府环保部门的重要职责，而环保部门履行其职责的基本前提即是需要全面了解和掌握企业的污染排放信息，并以此信息为监管基础。而政府能够制定并公布“两超”企业名单本身即暗示政府实际上是知悉企业排放信息的。既然企业环境排放信息属于政府环境信息，那么即使没有将其列入政府主动公开的范围，公民、法人和其他组织也可以按照规定向环保部门申请公开。但问题在于：《办法》同时还将企业环境排放信息明确列为了企业环境信息，并具体规定了由企业进行公开的两种方式，即列入“两超企业”名单的企业强制公开其排放信息，其他企业则可自愿公开。这样，对于“两超企业”的排放信息公众可以通过企业的强制公开而获得，如果“两超”企业没有依照规定来公开其排放信息，环境保护部门可以代为公布，并处以罚款。然而，对于“两超企业”之外的企业环境排放信息，公众将如何获取呢？

 

按照《办法》的相关规定对此可以作两种解读：一是将政府环境信息与企业环境信息在内容上理解为各自独立，换言之，企业环境信息不是政府环境信息，那么由于企业环境排放信息已经被列明为企业自愿公开的信息，公众就不能再申请政府公开。这样的结果是，公众能否获取“两超企业”之外企业的环境排放信息完全取决于相关企业的意愿，即企业是否愿意公开。显然，这样的理解不利于维护公众对企业环境信息的知情权。二是承认政府环境信息与企业环境信息存在着交叉。换句话说，企业的环境排放信息是企业环境信息，同时也是政府环境信息。据此，公众可以申请政府公开。但问题是，《办法》已经将排放信息列为“两超企业”之外企业自愿公开的信息，如果允许公众申请政府公开，那么规定这种“自愿”公开的意义何在？在企业不同意公开的情况下，政府究竟是公开还是不公开呢？

 

新修订的《环境保护法》也并没有给该问题的解决带来转机。从新《环境保护法》第54条、第55条的规定看，企业排放信息仍被列为企业强制公开的信息，没有包含在由政府公开的环境信息之中。同时新《环境保护法》将强制公开的企业范围从“两超企业”调整为“重点排污单位”。根据环境保护部发布的《企业事业单位环境信息公开办法》第7条，重点排污单位名录由设区的市级人民政府环境保护主管部门确定，并向社会公布。可见，新《环境保护法》仍沿用了政府公布重点排污企业名单+列入名单企业公开其环境排放信息的模式。而且，《企业事业单位环境信息公开办法》第12条还明确规定重点排污单位之外的企业事业单位可以参照重点排污单位的相关规定公开其环境信息，即重点排污单位之外企业环境信息的公开由企业自行决定。这就意味着公众如何获取重点排污单位之外的企业排放信息仍悬而未决。

 

笔者认为，解决上述问题需要回到政府公开与企业公开二者之间关系这一基本面，从法律上明确企业环境排放信息的归属，改变目前这种企业环境排放信息由政府与企业联合公开的模式，并进而在厘清政府公开与企业公开关系的基础上重塑我国的企业环境信息公开制度。

 

三、重塑我国企业环境信息公开制度的基本思路

 

（一）建立政府主导的企业基础环境信息公开制度

 

政府公开在保障公众对企业环境信息的知情权方面处于基础性地位，政府对企业环境影响及其环境行为的监管信息为公众获取企业环境信息提供了最为权威有效的信息来源。所谓企业基础环境信息，至少包括企业的环境排放、转移信息和企业遵守环境法律法规的信息两个方面。其中，前述企业环境排放信息应明确作为政府环境信息的一部分，由政府统一予以公开。主要理由是：其一，既有的企业环境监管制度已经足以保证环保部门获取企业排污信息，并对其真实有效性实施监管。既然环保部门已经拥有了企业的污染排放信息，那么只要环境保护部门承担环境信息的公开义务即可，无需企业公开[8]。其二，由政府统一公开企业排污信息能够更好地体现政府信息公开的“便民”原则，方便公众获取。现在采取的强制相关企业公开的做法，除了因信息公开过于分散而给公众造成获取信息困难之外，实践中企业还往往出于自身利益的考虑，有意做“逆向选择”，选取最不易为公众知悉的公开途径来进行信息公开，这无疑有违设立企业信息公开制度的初衷，以至于企业自愿公开的部分因为没有法律拘束力而很难保障这些排放信息的质量。其三，政府主导企业排污信息公开是世界各国的普遍做法。2003年5月《奥胡斯公约》缔约方特别会议通过的《污染物排放与转移登记议定书》被誉为“迄今为止强制性环境信息公开的最重要的发展”[9]。该《议定书》的目的是通过建立国家范围内统一的污染物释放与转移登记制度来增加公众对企业环境信息的获取。目前，美国、欧盟、日本、韩国、墨西哥等都建立了污染物排放与转移登记制度。实际上，我国环境管理实践也已经开始尝试推行政府主导的企业排放信息公开模式。例如，2011年环保部等九部委联合开展了整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动。为此，环保部首次将铅蓄电池行业所有企业名单及其环保整治基本信息统一在环境保护部网站上向社会公开。再如2013年环保部印发了《关于加强污染源环境监管信息公开工作的通知》和《污染源环境监管信息公开目录》（第一批），要求各级环保部门及时、主动公开污染源环境监管信息。我国应当在这些实践的基础上，适时建立全国统一的污染物排放与转移登记制度。当然，考虑到成本等因素，对纳入污染物排放与转移登记的企业，各国都设有“门槛标准”，我国可以根据实际情况灵活设定，逐步扩大。而对于没有纳入污染物排放与转移登记范围的企业，公众如果要了解其相关排污信息，可以依法向环保部门申请公开。建立政府主导的企业基础环境信息公开制度，不仅解决了目前我国由政府与企业联合公开企业排放信息所存在的制度困境，而且为推进环境信息的企业公开奠定了基础。

 

（二）重新定位环境信息的企业强制公开制度

 

如果确定企业环境排放信息由政府公开，显然就不宜再重复要求企业公开此类信息。相应地，需要对企业强制公开制度重新定位。首先，在要求企业强制公开的信息方面，如前所述，政府公开与企业公开的侧重点是不同的。政府公开的企业排放信息是静态的、结果性的，其目的是通过对诸多企业排放信息的汇总公开，帮助公众了解特定区域企业污染排放的总体情况，并为治理和改善区域环境质量状况提供基础数据。而企业则侧重于对其自身环境行为动态的、过程性的信息进行公开，诸如企业环境保护设施的运行状况以及企业采取的环境污染防治措施和事故应急预案等，其目的在于向公众展示企业是采取何种行为来防控其所产生的环境影响的。其次，在确定强制公开的企业范围方面，《办法》将“两超企业”作为强制公开的对象，“更似是对违法行为的制裁，而不是对企业的常规要求和制度安排”[10]，新修订的《环境保护法》按照企业的排污状况将强制公开的企业范围从“两超企业”调整为“重点排污单位”，是一种明显的进步。但从公众对企业环境影响的关切度来看，除了企业排污状况外，公众还对企业的环境风险具有高度敏感性。因此，在确定强制公开的企业范围时应增加对企业环境风险因素的考虑，强化环境风险源企业的信息公开力度。

 

（三）以政府公开和企业强制公开为基础，完善企业自愿公开机制

 

企业的环境社会责任按照其法律属性大体可分为两个层面：一是企业依法履行其环境保护与污染防治义务；二是企业超出法律规定之外自愿来履行其环境社会责任。前者属于政府公开和企业强制公开的内容，后者应当成为企业自愿公开的重点，具体包括诸如企业的环境战略、企业的环境投入与环境绩效、企业持续改进其环境影响行为与环境承诺、自愿性环境改善协议等信息。实践中采取企业环境责任报告的形式，将政府公开、企业强制公开和企业自愿公开的信息汇集整理，并定期发布，更有利于公众全面系统地知晓企业的环境信息。此外，为了保证企业环境责任报告信息的可靠性、完整性和有效性，政府需要进一步加强对企业环境责任报告的规范与引导。

 

（四）重视产品环境信息公开，推进企业环境信息公开制度的进一步发展

 

传统企业环境信息公开，无论是政府公开还是企业公开大都聚焦于企业建设和生产经营过程中的环境影响与行为。20世纪90年代以来，随着产品使用和处置过程中的环境影响日渐受到重视，环境政策与法律的规制范围开始从传统生产过程延展到产品整个生命周期，相应地，企业环境社会责任作为一种“延伸的生产者责任”也扩展到了产品整个生命周期，体现在信息公开方面，即企业需要向公众提供其产品整个生命周期环境影响的相关信息。实践中各国主要是通过建立强制性和自愿性的产品环境标识制度来实施的。目前我国在产品能效方面采用的是强制性标识制度，而对于环境标签则采用自愿标识的方式。但无论强制性还是自愿性标识制度，都需要政府在健全产品环境认证标准与认证程序等方面予以支持。

 

四、对我国政府信息公开制度的启示

 

长期以来，将保障公众知情权作为政府信息公开的立法基础和立法目标业已成为学界共识，但反过来，政府信息公开是否是保障公众知情权的充要条件，亦或说公众知情权的保障是否仅限于政府信息公开呢？答案应该是否定的。本文所探讨的企业环境信息公开除了政府之外，还将企业作为义务主体，从而形成保障公众企业环境信息知情权的二元结构，这无疑为反思和改善我国信息公开制度提供了一个新的视角。当前环境保护、安全生产、食品安全等问题频发，相关企业落实主体责任的信息备受公众关注。从这个意义上讲，回应公众对企业社会责任的关切、强化企业信息公开势在必行。本文通过对企业环境信息公开的分析，至少可以给未来我国政府信息公开法制建设提供以下两点启示：

 

第一，强化企业信息的政府公开力度。鉴于企业环境保护、安全生产、食品安全等信息关涉公共利益，应当确立政府主动公开为主的基本原则，严格限制不予公开的例外情况，为公众企业信息知情权提供基础性保障。而利用现代信息技术，建立全国统一的企业基础环境信息公开制度应当成为政府主动公开的基本模式。

 

第二，在满足公众企业信息知情权方面，仅仅依靠政府公开具有局限性。如何发挥企业的主体作用，建立政府公开与企业公开相结合的二元结构是未来企业信息公开制度发展的重要趋势。基本思路是将政府公开与企业公开纳入统一的法律框架之中，使二者相互补充，逐渐形成以政府公开为基础、企业强制公开为补充，鼓励企业自愿公开的企业信息公开制度。

 

参考文献：

 

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[3]马燕，焦跃辉.论环境知情权[J].当代法学，2003，（9）:20.

[4]王玲.论企业社会责任的涵义、性质、特征和内容[J].法学家，2006，（1）:142.

[5]CommissionoftheEuropeanCommunities.CommunicationfromtheCommissiontotheEuropeanParliament，theCouncilandtheEuropeanEconomicandSocialCommittee:ARenewedEUStrategy2011-2014forCorporateSocialResponsibility[J].COM，681final，Oct.2011.

[6]周鲁耀，赵志刚.论环境知情权的权利属性——以哈尔滨停水事件为视角[J].理论界，2006，（S1）:26.

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[8]朱谦.论环境知情权的制度构建[J].环境资源法论丛，2006，6:196.

[9]周卫.欧共体环境知情权立法发展及启示[J].武大国际法评论，2006，（2）:363.

[10]王彬辉.我国企业环境信息强制公开制度的发展与实践路径[J].法学杂志，2015，（8）:103.