现行行政诉讼检察监督存在的问题及对策

【内容摘要】行政诉讼检察监督，在履行检察法律监督、制约行政权、审判权、督促行政机关依法行政、确保司法公正等方面有重要作用。但是在实践中，行政诉讼检察监督还存在着立法滞后、程序欠缺、检察监督权行使受限等问题。有鉴于此，我们应该立足行现有行政诉讼检察监督职能，通过完善法律法规，更新监督理念，扩大行政诉讼检察监督的范围等方式方法提高行政诉讼检察监督质量。

【关键词】行政诉讼检察监督；依法行政；监督理念

行政诉讼检察监督是检察机关法律监督的重要组成部分，也是中国特色社会主义司法制度的重要内容。加强行政诉讼检察监督是履行好宪法和法律赋予检察机关职能的要求。当前，我国约80%的法律、90%的地方性法规和全部行政法规规章是由行政机关具体贯彻执行的。[1]加强行政诉讼检察监督，是深入推进依法行政，加快建设法治政府，强化对行政权力的监督和制约的应有之义。

一、加强行政诉讼检察监督的重要性

（一）加强行政诉讼检察监督是检察机关履行法律监督职能的需要。我国宪法规定：人民检察院是国家的法律监督机关。我国的政体是共产党领导下的人民代表大会制度，在人民代表大会制度之下派生出行政机关、审判机关和检察机关，三者相互平行、各自独立。行政机关和审判机关分别履行国家的行政管理和司法裁判职能，而检察机关履行法律监督职能。《行政诉讼法》规定人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。行政诉讼监督是法律监督权的一项重要内容，它贯穿于行政诉讼的始终，是对审判权和行政权实行有效制约与监督的重要途径。

（二）加强行政诉讼监督是制约行政权、审判权的需要。在行政管理中，行政机关享有国家法律赋予的行政权力，而公民、法人或者其他组织作为被管理者，始终处于服从地位，双方地位不对等。所以当行政相对人的合法权益受到侵害时，需要通过行政诉讼，寻求救济和保障，借助审判权抗衡行政权。但是一旦法院的天平发生倾斜或者审判权依附于行政权，行政相对人与行政机关的地位均势就无法实现，此时同属公权力的检察权介入，可以为处于弱势、权利易于受侵害的行政相对人提供保护和救济，以实现对行政权和审判权的制约和平衡。

（三）加强行政诉讼检察监督是确保司法公正的需要。法律的终极目的是追求公平与正义。[2]《宪法》和《行政诉讼法》为检察机关设置的行政诉讼监督职能，归根结底是以最大程度地实现法律公正为价值取向和目标。当前行政诉讼中不同程度地存在着审判人员执法不严、裁判不公等问题，单靠法院的自我约束和努力远远不足以保证审判权的公平行使，检察机关在进行行政诉讼监督的同时，也保障审判权的独立运行，维护审判权威和司法权威，实现法律的公平和正义。

（四）加强行政诉讼检察监督是依法行政和建立和谐社会的需要。我国社会正处在改革的攻坚阶段和发展的关键时期，这也是一个矛盾突发和利益格局深度调整的时期。要正确处理群众诉求，依法化解矛盾纠纷，实现社会成员和谐相处，加强依法行政无疑是重要的一环。目前我国行政机关及其工作人员的法律意识和执法水平还不尽如人意，必须有一整套健全、完善、行之有效的法律监督体系，才能确保行政管理依法有序，促进社会的和谐与进步。

二、行政诉讼检察监督存在的主要问题

（一）立法上的滞后导致行政诉讼检察监督难以全覆盖。现有法律对检察机关在行政诉讼中的具体权利义务规定的过于原则抽象，致使检法两家认识不一致，实际中难以操作。比如，法律只规定了人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督，但如何实行检察监督却没有明确；对检察机关按审判监督程序提出抗诉作了原则性规定，对检察机关能否提前介入，能否以诉讼参加人的身份进入法庭以及如何纠正庭审违法活动都没有明确规定；检察机关只能在发现人民法院已生效的判决、裁定确有错误是，才可提起抗诉，而对人民法院尚未生效的判决、裁定或正在审理中的案件则无从监督；对执行和庭审过程中的违法行为也缺乏行之有效的干预手段，监督内容狭窄、手段单一。

（二）程序上欠缺具体、统一的操作规范。如上所述，在庞大、复杂的行政诉讼之中，仅仅依靠简单的单一的监督方式，绝对不够。必须增加上诉程序的抗诉，以减少矛盾上交的程度。对于具体的抗诉应当怎样操作，法院怎样审理，法、检怎样配合，都未作规定，在实际中无法操作。再者，行政抗诉案件再审中，再审时限没有明确规定，实践中人民法院审理抗诉案件久拖不审的现象较为普遍。其次，再审审级问题，《刑事诉讼法》规定抗诉案件人民法院必须再审，但对由哪一级法院再审没有明确规定。根据《人民法院组织法》人民检察院按审判监督程序抗诉的案件的再审权属于中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院。基层人民法院没有再审此类案件的权力。

（三）现行《行政诉讼法》有关条款限定了检察监督权的行使。根据《行政诉讼法》第64条的规定，检察机关对违反法律法规的判决、裁定，只能依审判监督程序提出抗诉，这一规定对检察监督权的行使显然产生了很大的掣肘。根据《检察院组织法》、《刑事诉讼法》等相关法律的规定，检察机关行使法律监督权的方式包括提出检察建议、发出纠正违法通知书、抗诉等多种手段；而抗诉权还包括上诉程序中的抗诉权和审判监督程序的抗诉权。但本条规定却将检察机关行使监督权的方式限定为审判监督程序的抗诉权，这给检察监督权的行使带来了很大的阻力，最直接的后果就是排除了基层检察院对行政诉讼活动的监督权。事实上，基层检察机关对同级法院审理的行政案件，更了解情况，而且它与公民、法人和其他组织联系最直接，调查取证也更方便。但由于基层检察机关不具备监督权，只能建议上级检察机关提出抗诉，这不仅不利于行政诉讼检察监督权的行使，无形中也加大了监督活动的成本。

（四）检察机关自身的原因。虽然法律赋予了检察机关对诉讼进行监督的权利，但由于长期以来检察机关的主要业务主要集中在刑事诉讼，职务犯罪侦查等方面，“重打击、轻监督”的司法理念成为检察业务建设的主流，行政诉讼检察监督职能得不到全面履行。在检察实践中，由于行政诉讼法对于行政诉讼案件抗诉缺乏相应的具体操作规范，检察机关办理行政抗诉案件大多参照民事诉讼的有关规定执行，因此往往忽略行政诉讼与民事诉讼的不同特点，对行政诉讼有监督民事化倾向。

三、解决行政诉讼检察监督问题的路径

（一）立足行政诉讼检察监督职能，提升监督质量。在现行立法环境下，我们应该挖掘当前自身还没有引起重视的监督方式，积极主动的开展工作，例如积极查办审判人员司法腐败案件。高检院为了促进民事行政检察工作的积极快速发展，调整了内部分工，赋予民事行政检察部门此类案件的侦查权。实践中，相当一部分错案是由审判人员徇私枉法造成的，积极查办，审判人员的职务犯罪行为，可以有效防止冤假错案。

（二）完善立法，使监督活动有法可依。如，赋予检察机关在行政诉讼中提起公诉的权力，增加检察机关对诉讼保全、执行裁定、调解、督促支付令的抗诉权，扩展检察机关行政诉讼监督范围，使人民群众的申诉权得到更好的发挥和保障。

（三）更新监督理念，扩大行政诉讼检察监督的范围。随着我国社会法治建设的不断发展进步，我们对检察机关法律地位以及检察权涵义的认识，需要从发展的角度作广义的理解，即不仅包括对刑事诉讼活动的监督，也包括对民事审判活动和行政诉讼活动的监督。[3]《行政诉讼法》第10条规定“人民检察院有权对行政诉讼活动实行法律监督。”诉讼活动与审判活动含义不同，前者不仅限于对法院的审判活动，还包括对当事人的诉讼活动实行的全方位的监督。因此，检察机关不能局限于目前监督范围，而应该努力寻求职能空间的拓展。在实践中有很多行政机关拒不到庭，或者出庭后消极应诉、怠于提供证据的情形，检察机关应该督促行政机关依法应诉，保证诉讼活动的顺利进行；在法院作出撤销、或重新作出行政行为的判决后，行政机关往往消极对待，拖延或拒不执行法院判决，检察机关还应该督促行政机关依法履行相关义务，切实保障相对人的合法权益；在时间范围上，检察机关对行政诉讼活动的监督应该由事后监督扩展为诉讼活动的全程监督，包括立案阶段、审判阶段和执行阶段。

（四）提高思想认识，打造高素质行政检察队伍。理论是行动的先导。在依法治国的今天，我们要高度重视检察监督工作，尤其在当前，我国行政机关及其工作人员的法律意识和执法水平还不尽如人意，不作为乱作为现象时有发生，检察机关加强行政诉讼检察监督工作，有利于督促行政主体依法行政，提升检察工作公信力和影响力。当下，民行检察部门大部分的办案力度都集中在民事诉讼监督案件上，缺少行政执法监督的专业化人才。而行政诉讼监督往往比民事诉讼监督具有更强的社会性，办理难度更大、标准更高。因此，加强行政检察队伍建设，建立专门性的培训培养体制，是提高行政检察人员监督能力和水平的当务之急。

参考文献：

[1]唐嘉君：《论我国行政诉讼存在的问题及对策》，《赤峰学院学报》，2011年第11期。

[2]孙建国：《论检察监督监督在行政诉讼中的功能》，《河南大学学报》，2006年第1期。

[3]刘天君：《试论检察机关对行政诉讼的监督》，http://www.66law.cn/lawarticle/8749.aspx。