浅谈对民事公益诉讼的理解和在司法实务中应注意的问题

国外有人做个一个试验。将一块草地划分成几块，分给几个牧羊人使用,中间留有一块作为公共草地，每个牧羊人都可以自由使用。一年以后，人们发现，分给个人的草地被有计划有节制地使用，而公共草地则因被过度使用而变得寸草不生。——这就是经济学界人们熟知的“公地悲剧”现象。试验得出的结论是：在公共利益处于无人管护的状态下，由于人都有将自己的生存空间和资源向外拓展的天性，每个人都会自觉或不自觉地攫取公共资源为己所用。“公地悲剧”反映了社会对公共利益保护的现实需要，而民事公益诉讼则是解决“公地悲剧”现象的有效手段之一。

民事公益诉讼是多年来学界和实务界普遍关注的问题。公益受到损害时，由于缺乏传统法意义上的直接受害人，加之相应的法律规定既不健全也不明确，民事公益诉讼常常被挡在司法救济的大门之外。尽管如此，一些地区、一些法院仍然就此进行了有益的探索和尝试，取得了一些经验。因此，可以说社会经济的快速发展涌现出的现实问题，民众的呼声和关切，学界的探索和司法实践的尝试都推动了公益诉讼的立法进程。2012年8月31日第十一届全国人大常委会对《民事诉讼法》进行了第二次修正，修正后的《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”民诉法作为基本法对民事公益诉讼做出规定，其重大意义是显而易见的。该条规定虽然是概括性的，却具有重大的宣示意义，为司法实践划定了原则和框架，为单行法律的制定和修改发挥了纲领性指导作用，从而进一步促进民事公益诉讼制度的逐渐完善。本文仅就笔者对公益诉讼的理解以及司法实务中的一些问题略陈管见，以期与同仁交流提高。

一、对公益诉讼内涵的认识和把握

顾名思义，公益即公共利益、公众权益，与私人利益、小团体利益相对应，相区别。长期以来，我国的民事诉讼是针对公民、法人和其他组织的利益，简言之，属于私益诉讼范畴。一般而言，公民个人或者一个组织、一个团体到法院打官司，往往是其个人利益或者小团体利益受到直接损害，希望通过法律途径来维护自己的合法权益。因此，民事诉讼法明确规定，原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织，这就说明民事诉讼只管与自己直接相关的事，是典型的各自打扫门前雪，不管他人瓦上霜。否则，即使天大的事，若与你不直接相干，你起诉，人民法院会以主体不适格予以驳回。2012年修正后的民诉法在“起诉和受理”一节中仍然规定“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，这表明我国民事诉讼的性质总的来说还是私益诉讼，只是在第五十五条对公益诉讼作了特别的例外规定，以此来解决长期以来制约民事公益诉讼的“瓶颈”问题，使公益诉讼有法可依，也为以后制定单行法律提供了依据。根据该条规定，我们可以对民事公益诉讼的概念大致概括为：特定的国家机关和相关的组织，根据法律的授权，对侵害国家利益、社会公共利益的行为，向人民法院提起诉讼，由人民法院依法追究民事责任的诉讼活动。下面仅举数例予以阐释。

美国有个著名的“鱼儿不会说话”诉讼判例。案件起于美国联邦议会批准在小田纳西河上修建一座用于发电的水库，已经投入了一亿多美元。当大坝工程快完工时，有生物学家发现，如果大坝建成使用，大坝底的珍稀鱼类蜗牛鱼的生活环境将受到影响，并将导致这种鱼灭绝。于是，环保组织向法院提起了诉讼，官司打到最高法院才胜诉，判决停止大坝修建，蜗牛鱼保住了自己的家，公众为不会说话的鱼儿说了话。修建这个大坝并不直接损害特定人的利益，相反，其建成后蓄水发电，还可能造福一方。但是，它造成的后果是导致珍稀鱼类物种灭绝。从长远讲，停建大坝保护的是人们的生存环境，而生存环境则属公共利益。这个案例属于公益诉讼当无争议。但下面两个案例是否属于公益诉讼却有不同看法。

案例1：“宜昌流浪汉维权案”。2006年，宜昌市发生一起交通事故，司机卢某驾驶货车将一流浪汉撞倒致死。交警部门认定卢某负主要责任。流浪汉的姓名籍贯不详。交警部门登报认尸，无人认领。交警部门遂通知殡仪馆将无名尸体火化。公安机关将案件移送检察机关审查起诉，检察机关建议宜昌救助站代流浪汉亲属维权。救助站遂向检察机关递交了刑事附带民事起诉状，向司机卢某及肇事车主彭某索赔死亡赔偿金、丧葬费18万余元。由于该案在审理中存在法律障碍和诉讼技术性难题，附带民事部分后来调解结案，由卢某、彭某赔偿6.2万元。法院要求救助站将赔偿款以专项资金保存，参照有关规定，受害人亲属若在5年内出现，救助站将款交还其亲属，如其亲属5年内未出现，该款将作为社会救助资金使用。本案是否属公益诉讼存在争议。一种意见认为，本案救助站起诉并非是维护公共利益，仅仅是在受害人亲属暂时不能找到的情况下，代其亲属主张权利，维护的是受害人的私权，因而不属于公益诉讼。另一种意见认为，有侵权损害即应有赔偿，救助站代替受害人亲属起诉，保护了社会弱势群体的人身权利，体现了公平正义的价值取向，应属广义的公益诉讼。笔者倾向于第二种看法。

案例2：2003年寒假期间，李某在商场为其4岁男孩小强购买了“红娃娃幼教系列—益智儿歌”光盘，内有“教育儿歌”、“优秀儿歌”各一碟，上面还标注了“教育部推荐之幼儿必读”字样。买回家给小强观看，才发现“教育儿歌”一碟中，背景画面竟然均配以猫、狗、鼠等动物跑、跳等嬉闹动作。如，《我爱北京天安门》一曲中，随着歌曲的播放，背景中只有一只卡通狗在一座外国大礼堂中做滑稽动作的场面。李某认为，教育光盘配以动物嬉闹，不仅亵渎了革命歌曲，有伤大雅，而且足以对没有辨别能力的儿童产生误导。遂将光盘的出版、发行者和商场诉至法院，要求双倍返还价款16元，并赔偿小强精神抚慰金6.1元（取自“6.1”儿童节）。该案是否属公益诉讼亦存在争议。笔者认为，李某购买光盘是给其儿子播放使用，如果光盘内容不健康造成损害，侵害的是其儿子这个特定对象，小强是与案件有直接利害关系的公民，李某是小强的法定监护人，其维护的是个人利益，因此，应当属于普通私益诉讼。如果是文化监管部门在检查中发现商场在销售幼儿光盘中有不健康内容而提起诉讼，则应属公益诉讼，但通常文化监管部门会以行政手段解决此类问题，一般不会提起诉讼。

二、现行有效法律规范中对有关民事公益诉讼的规定

民事公益诉讼的法律规定，除前述2012年修正后的民诉法第五十五条的规定外，还散见于其他一些单行法律和司法解释。主要有：

《海洋环境保护法》第九十条第二款规定，“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”这是一条限制性规定：一是主张权利的主体限定为“本法规定行使海洋环境监督管理权的部门”；二是主张权利的范围为“破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失”。法条中规定的“对责任者提出损害赔偿要求”，当然应当包括以诉讼方式提出索赔要求。

2014年4月24日修订，于2015年1月1日起实施的《环境保护法》第五十八条规定，“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”根据《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》的规定，目前在民政部门登记的非营利性社会组织只有社会团体、民办非企业单位和基金会三种类型。有关统计数据表明，全国符合前述法定条件的社会组织超过300家。

2013年10月25日修正，2014年3月15日实施的《消费者权益保护法》第三十七条规定了消费者协会的公益性职责，其中第（七）项规定，“（消费者协会）就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提起诉讼或者依照本法提起诉讼”。第四十七条规定，“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。”

2015年1月7日，最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》开始实施；2015年2月4日，最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》开始施行。这些规定解决了人民法院办理民事公益诉讼案件的一些法律适用和程序操作问题。

我们从上述规定中不难揣摩立法机关的用意，其试图建立起一种基本法与单行法相结合的民事公益诉讼法律制度模式。但总的来说，基本法规定太过概括和原则，且限定的范围比较狭窄（但笔者认为民诉法第五十五条规定的案件范围应理解为不完全列举），仅从法律制度层面进行了设计。目前，单靠现行民事诉讼法及有关司法解释的规定，还难以保证公益诉讼规范、有序开展。因为社会生活中公益诉讼案件的范围较大，类型较多，涉及的程序性问题不少。现实中，开展公益诉讼的随意性又比较大，法律规定的机关和有关组织对损害社会公共利益的行为可诉亦可不诉，主要取决于这些机关和组织的公益心和社会责任感。

三、民事公益诉讼的起诉主体问题

民事公益诉讼有别于普通民事诉讼。公益诉讼的起诉主体（即原告）突破了民诉法关于原告主体的一般规定。民诉法第一百一十九条规定的原告是“与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，而公益诉讼的起诉主体是法定的，只有法律规定的有关机关和法律规定的有关组织才有资格提起公益诉讼。民诉法作为基本法仅对公益诉讼的起诉主体作了原则性规定，具体到某类案件则是法律授权的机关和有权组织方能作为原告起诉。现行法律规定的有关“污染环境、侵害众多消费者合法权益”的公益诉讼规定的原告主体主要是法定的“行使海洋环境监督管理权的部门”、法定的有关“专门从事环境保护公益活动”的组织、中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会等。但一些地区、一些法院在司法探索中，在案件范围和起诉主体上都有突破。一些机关和社会组织作为原告提起公益诉讼，也得到了民众的认可，并获得了很好的社会效果。

如编入法律教材的“方城案例”。方城县某镇工商所经该县工商局同意，将其坐落在该镇的房产以10万元的价格卖给村民汤某。方城县检察院了解此事后认为，该片土地及房产属国家划拨给工商所办公用房产，双方的买卖行为违反了有关法律和行政法规的规定，遂委托县土地局、国资局房地产评估事务所对该房产进行了评估，评估总价为12万余元。方城县检察院认为，工商所的出售行为导致国有资产流失2万余元，遂提起诉讼，要求法院确认双方的买卖行为无效。后该案胜诉，在当时产生了较大影响。该案发生在二十世纪九十年代，可以说首开检察机关公益诉讼之先河。还有的地方以民政机关或其下属单位作为民事公益诉讼的原告起诉，如前所述的救助站。2015年1月20日，中央政法委书记孟建柱在中央政法工作会议上强调，“今年是司法体制全面深入推进的一年，对建立检察机关提起公益诉讼制度等一批难度大的改革项目，要组织研究论证，早日形成改革的基本思路。”由此可以想见，检察机关作为公益诉讼的主体地位将逐步确立。笔者认为，这是与其作为法律监督机关，代表和维护国家利益、社会公共利益的职能定位相联系的。如，《刑事诉讼法》第九十九条第二款就规定，“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼”。这种附带民事诉讼就是典型的公益诉讼性质。由此我们可以期待，民事公益诉讼的案件范围和起诉主体将更加丰富，民事公益诉讼制度将会日趋完善。

四、民事公益诉讼中应当解决的现实问题

公益诉讼概念的提出和尝试都比较晚，目前也只是初步形成气候。而现行的民事诉讼法是以普通私益诉讼为中心内容制定的，对公益诉讼仅规定了一个受案范围和原则性、概略式的起诉主体，尚需单行法具体落实和补充。因此，公益诉讼在具体操作中将面临诸多问题，主要是关于公益诉讼程序方面的立法供给严重不足。司法实践中需解决的主要问题是：对于特定损害社会公共利益的民事公益诉讼案件，如何确定管辖法院，如何对原告的诉讼请求进行限定，应否交纳诉讼费，原告和人民法院调查收集证据的权限，如何组织商品质量、人身财产损害和环境污染损害的评估、鉴定，如何采取诉讼保全，应否提供担保，双方当事人能否和解，人民法院如何组织调解和裁判，执行由原告申请还是直接移送等等，既不宜全部照搬民诉法的规定，更不能由受诉法院和承办法官随心所欲地选择适用。因此，民事公益诉讼要规范有序开展，法律上还存在许多空白，亟待通过积极尝试，加快调查研究，推动立法进程。应尽快制定出《公益诉讼法》，至少应当在民事诉讼法中作出专章规定，方能解决司法实践中的诸多具体问题。

2015年2月4日，最高法院发布了《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》，并从当日起开始施行。这是指导民事公益诉讼法律适用问题的“及时雨”。该解释专章对公益诉讼作了八条规定，解决了受理条件、管辖、原告主体的加入、公益诉讼与私益诉讼的交叉、和解与调解、撤诉等问题。无疑这是我们办理民事公益诉讼案件的指南，必须遵照执行。但该解释并未解决公益诉讼的所有问题。笔者认为，既然民诉法及其司法解释已作出了规定，民事公益诉讼就有了法律依据，我们不应裹足不前，还是应该大胆尝试，不断探索和积累经验。同时，也应当摸着石头过河，审慎进行。民诉法第五十五条规定的公益诉讼案件范围宜理解为不完全列举，这样就为我们的探索预留了空间。但在实践中我们还必须严格执行现有的法律（基本法、单行法）和司法解释的规定，并注意以下几个方面：一是弄清公益诉讼的受案范围仅限于损害国家利益和社会公共利益案件，不能任意扩大范围；二是起诉主体（原告）仅限于法律规定的机关和法律规定的有关组织。如前所述的《海洋环境保护法》、《环境保护法》、《消费者权益保护法》等都规定了明确的公益诉讼主体，只有这些法定主体才能提起这类公益诉讼。但对其他损害国家利益和社会公共利益的案件，人民法院审查确定原告主体，应充分考量其本身性质和职能定位以及与此类公益损害的关联性；三是在未制订专门的公益诉讼程序法律规范的情况下，民事公益诉讼案件的诉讼程序必须适用现行民诉法及其司法解释的规定，对尚无明确规定的程序性问题，可根据民诉法及司法解释的精神和原则予以处理。