浅论行政诉讼对个人权利的保障

近年来行政权力日益膨胀，行政侵权的事件屡有发生，行政诉讼制度成为人们关注的焦点。行政诉讼制度是实现个人权利与国家权力的对抗的产物，其产生是社会的现实需要。本文从三个部分对个人自由与行政诉讼的关系进行研究。首先，从为何实现个人权利需要行政诉讼制度。其次，行政诉讼制度又是如何实现保障个人权利的。最后，浅谈我国行政诉讼在保障个人权利的意义。

1989年4月4日，全国人大通过了新中国历史上的第一部《行政诉讼法》。1989年《行政诉讼法》的制定，标志着将行政诉讼作为一类独立的诉讼来认识，更标志着久远以来一直所沿袭的“民不可告官”的观念的彻底废除，并促进了人权保障观念和法治观念在中国的进一步生成，更在制度层面上直接促进和推进了政府依法行政的步伐，提升了政府的法治化程度。行政诉讼是指作为行政相对人的公民、法人或者其他组织认为作为行政主体的行政机关或法律、法规授权的组织说实施的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院起诉，人民法院对被诉具体行政行为地合法性进行审查，并依法作出裁决的活动。在我国被很形象的称为“民告官”。行政诉讼制度是以《行政诉讼法》为核心，《国家赔偿法》及众多法律法规所构成的有机统一体。行政诉讼是商品经济和民主政治的产物，等价有偿、自愿、公平和竞争是商品经济的一般要求。只有这种商品关系才要求法律确认商品所有者的独立人格权、财产权和平等权。保障人权和民主，防止专制和滥用权力。政府必须保障人们的人身权和财产权。政府不得非法干预市场主体的经济活动，否则就诉至法院。行政诉讼制度由此而生。行政诉讼的产生本身仅代表一个前进的过程，通过行政诉讼对公民自由的保障最终实现民主政治和商品经济下个人自由的最大实现。

一、行政诉讼是个人权利保障的现实需要

发生于1988年的由一座当年被誉为“中华第一楼”的深圳原“贤成大厦”所引发的行政诉讼案件曾引起海外舆论界的普遍关注，被法律界称为我国“行政诉讼第一案”。1988年泰国贤成两合公司与中方四家国有企业签订合作经营贤成大厦的合同书并且贤成公司董事吴贤成从香港鸿昌引入巨额资金。1994年9月，由于资金短缺和营业执照已过期等问题，大厦全面停工。1994年11月，深圳市工商局在泰方缺席的情况下注销贤成大厦公司。随后市外资办批准成立鸿昌广场公司取代贤成大厦公司。吴贤成对此不服予以起诉。由此引发“深圳贤成大厦案”。在这个以行政撤销是否正当为争论核心的案件中，我们发现一个不可争议的事实：行政权力的扩张。行政权力是国家行政机关执行法律、管理国家行政事务的权力。如制定行政规范、行政许可确认、行政征收、行政检查、行政处罚、行政强制等。就行政权力本身的属性来说，它同其他权力一样，是凭借物质力量在有序结构中运行的人对人的精神上的强制支配力。它在客观上具有较强的渗透性和扩张性，如果不为它设定法律上的边界，它随时都可能利用其控制的财富和暴力，不适当地膨胀起来，从而得以超越或凌驾于社会成员之上。行政权力与立法司法相较而言，其更具高速迅捷的特点。这些特点更适合于商品经济这个大舞台。行政权力在当前商品经济的背景下取得了前所未有的认可与扩张。但是行政权力的两面性由此显现出来。政府并非超然于个人之上的抽象实体，而是由行政机关与普通人无异的官员组成。我们不希望他们更坏也别指望他们更好。

而且行政权力的实现本质具有强制性和惩罚性，虽然在社会发展中让个人具有更多的选择权利，但是并不能因此改变其本质。行政权力不可能不包括惩罚权，尤其是镇压反抗的权利，古往今来，概无列外。这不仅仅只是通过直接的实施暴力，而且还可以利用惩罚的威胁效应。行政权力基本上承续了主权之中的“惩罚权”。行政权力有两面性——用直接的暴力实施与间接地威胁效应，来保障社会秩序与公众自由。现代人愈来愈注重于个人生活得领域，强调维持一个人不受政治权力干预的个人空间。现代人的目标是享有有保障的私人快乐，而这些归结在一起就是自由。个人拥有社会必须尊重的权利，任何压迫或削弱这种影响的动机都是非正义的。因此作为中立第三人的行政诉讼制度由此而生。行政诉讼制度围绕着解决行政法的核心矛盾而展开，它不仅仅符合中国的实际，它所揭示的还是行政法发展的一般规律。司法的有所作为，主要表现为通过个案纠纷的化解来确立行政法的一般原则。

二、行政诉讼对个人权利保障的实现

（一）行政诉讼实现个人权利与国家权力的对峙

从逻辑上讲，一方面实体法上授予个人以权利，另一方面程序法上却不能够提供行使权利的机会，尤其是当它受到侵害时，却不能提供排除侵害的法院救济渠道时，实体法上的权利和自由将失去价值，变成法律对人民的无耻欺骗。救济的渠道不仅需要而且必须恰当与合理。传统的行政复议本身是行政权力的自我监督，其行使存在难以不可改变的悖论。根据“自己不能成为自己法官”的原则，一方面，行政复议是解决行政纠纷的内部机制，是一种行政裁判制度，因此，复议机关理应处于超脱的第三人地位，但是另一方面，行政复议又是对案件的再一次处理，是一种新的行政行为，复议机关因而无法与案件脱离干系，实际上常常处于当事人的角色。这样就使本来以保护人民权利出现的行政复议大打折扣，原本对人民的保护常常变成对自己的庇护。与此相比，行政诉讼则完全实现个人权利的保障。第一，司法权本质上区别于行政权力。司法权被法律赋予司法独立和纠纷最终解决的权力。当事人认定权利遭到侵害，在第三方法院以中立者的名义介入纠纷解决，这样的身份本身就具备比行政复议机关的可信度。司法是社会公平正义的最后一道防线;诉讼正是这道防线上的制动机关。第二，行政诉讼实现了个人权利救济的单向启动。行政主体与行政相对人之间的关系是最为重要的行政法律关系，而行政相对人却在这一关系中处于弱势地位，更需要通过司法审查实现其地位的平等性。传统的行政复议必须由行政相对人和行政权力机关相互合意才可以启动。这样就完全使行政相对人失去了主动性。而行政诉讼则是由行政相对人向司法机关启动，完全将行政机关排除在外，行政权力机关只是作为被动地受动者。通过这样的制度布局，我们可以看见行政相对人在行政纠纷之中得到了完全地主动，完全摆脱了行政机关的干预，从而实现个人权利与国家权力的相互独立与相互对峙。

（二）行政诉讼实现了对个人经济自由的保障

在市场经济的环境下，人们自由很大一部分体现于经济自由之中，包括市场自由、贸易自由、经营自由。没有一定的经济自由，其他自由的实现成为不可能。行政权力在经济领域的扩张成为公民自由最大的危险。行政诉讼制度的主要方面就集中于对经济自由的保障。根据我国行政诉讼参加人的制度规定来看，行政诉讼制度集中保护了公民的经济自由。当行政机关侵犯行政相对人公平竞争权、经营自主权等经济自由权益时，即可以提起行政诉讼。由我国最新颁行的《反垄断法》来看，行政机关对商业活动的干预涉及各个方面和领域。面对行政机关通过积极作为干预经济自由时，行政相对人可以根据实在的损害而明确的感受到，云南省曲靖市中级人民法院正在审理地备受当地关注的罗平城管“打人事件”就是源于城管执法人员在对县城云贵路对无证经营的出租汽车进行检查时涉嫌乱执法而引起。这种行政作为侵权通常以人的直接损失为代价，而不为人们所忽视。但是行政相对人一方在某些特定的环境和场合下，面对行政机关应当积极主动履行职责而怠于履行的间接性伤害就会由于条件和环境的差异受到限制，难以向行政主体提起权利请求。我国直到1999年出台的最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》才首次将行政不作为以专门的法律术语予以规定。比如公安机关在明知发生火灾而未履行职责的情况下，行政相对人就处于极大地被动之中。无论作为还是不作为，不同领域之间的差距会使维权异常艰难。真正的原因就在于缺乏合作意识。正如资本主义早期的英美国家，强调个人自由不受政府侵犯，个人与政府之间突出地表现为一种隔离状态，反映到行政领域之中就是行政主体与行政相对人之间的紧张对峙状态。中国行政法的理论与制度是在移植借鉴西方错过的基础上产生和发展的，因此存在很多的相似性。现代社会之中行政事务的繁多复杂，如不能得到行政相对人地广泛合作仅靠自身是难以达到目的。行政相对人对行政机关的不了解也呈现为行政纠纷不断。但是行政诉讼制度并非承担促使政府与个人的广泛合作为内容。相反，行政诉讼制度是在尽量减少这种隔阂说产生的不便。在《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款中规定了有关行政不作为案件的举证责任问题。同时在举证责任制度之中确立了由被告承担举证责任的举证责任倒置制度。同时，《行政复议法》也规定了三种依申请而产生的具体行政不作为可以申请行政复议。《行政复议法》第6条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织，可以依照本法申请行政复议：……（八）认为符合法定条件、申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的。”从以上规定，我们可以看到《行政复议法》对行政不作为救济的规定。当然，我们也应该看到《行政复议法》的明显不足之处：其对行政不作为救济范围是很狭窄的，行政不作为复议仅限定在依相对人申请的、侵害个人利益的行政不作为，而依职权的、侵害公共利益的行政不作为则排除在行政不作为复议救济范围之外，使得大量的行政不作为行为无法通过行政复议途径得到救济。这也是行政诉讼制度的优势所在。

（三）行政诉讼体现了对个人民事权利的尊重

行政诉讼制度应运商品经济而产生。以保障人的经济活动而存在。但是，行政诉讼制度也未就此忽视对人基本民事权益的保障。经济自由更为注重对经济活动的保障，而经济自由也是以承认存在个体的人存在为基础。人之为人所享有的权益是所有法律应予以保护的共同内容。在于刑事权力相似地是，行政权力也存在以剥夺公民人身自由为惩罚内容的行政拘留和劳动教养制度。行政权力在行使得过程之中也如前面的城管执法案一样，往往也伴随着对基本人权的损害。与对经济自由的干预呈现最大不同的是，对经济自由的干预是商品经济环境下政府以服务者的态度出现，而对行政相对人基本人身权益的损害则是国家行政权力机关暴力性和惩罚性的一种历史沿承。在这种更不具优势的对抗下相信复议机关是更难的。曾经引起众多媒体广泛关注的“麻旦旦处女嫖娼”一案中，派出所民警王海涛随便以麻旦旦有“卖淫行为”为由非法拷问、屈打成招。在最后送交的裁决书上把其性别写成了男性，最后的日期也变成了两年以后。如此荒唐的行政拘留行政机关非但没有及时撤销反而要求麻旦旦去做处女膜检查。在遭受如此赤裸裸的行政暴力侵害之时，对复议机关仍充满希望是不现实的。复议机关既是裁决机关又是作出该行为的机关的领导机关，其本身也是国家暴力的延续。它能否在这两种身份之间转化是十分不确定的。行政相对人对以暴力者出现的行政机关更为迫切需要中立第三人的及时保护。为此，行政诉讼制度规定“对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖”。而行政诉讼法解释扩展到给予同一事实既对人身又对财产实施行政处罚或者采取行政强制措施行为。这种可以以原告住所地起诉的制度就是对个人的一种倾斜性保护，使公民可以尽快地得到保护。

三、行政诉讼对个人权利保障的重大意义

2004年我国明确将“国家尊重和保障人权”写进了宪法。在社会发展进程中，当现有的行政纠纷已无法满足保护个人利益的要求时，行政诉讼这样一种特殊的诉讼制度就会应运而生。行政诉讼从理念和制度上提出了一种全新的行政纠纷解决方式，他的出现从制度上实现了对公民个人自由的合理与恰当保障。构建我国的行政诉讼制度，一方面实现对传统诉讼观念和理论的突破，进行了理论的创新，另一方面也是在实践中进行有益的探索和尝试，从而有效的保护个人自由。我们是在宪政语境中看待行政诉讼的制度构建意义的，为实现‘民告官’的真正意义上的对峙和平衡，相对于已然非常强大的政治国家或权力一方而言，用法律来保护相对弱小的个人的权利是相当必要的，保护公民、法人和其他社会组织的合法权益符合宪政的这一要求同时，我国正处于“依法治国、建设法治国家”的时代进程中，而中国本身具有极深厚的官本位传统，在此背景下，强调民权保护具有相当大的意义。行政职权的特殊性也决定了行政职权无须通过行政诉讼加以维护。在行政管理中，行政主体享有实现自己意志的全部特权，行政主体依靠自身的力量即可强制行政相对人接受行政管理，不必也无须借助行政诉讼来实现其所代表的国家意志。根据我国《行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”至此，我国全面确立和完善了行政诉讼制度。我国《国家赔偿法》第三十条规定了“非法限制和剥夺的行政处罚或者强制措施，并造成受害人名誉权、荣誉权损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响、恢复名誉、赔礼道歉。”这一制度为将精神损害赔偿的内容完全引入到行政诉讼制度之中作出了初步地尝试。在全国引起轰动的“麻旦旦处女嫖娼”一案中，法院对当事人提出的精神损害赔偿金一分也未支持的判决和复议机关的种种行为就引起了很大的不满。行政相对人与行政机关的不对称性得到了很大的改变。检察机关是否可以进入行政诉讼活动，进入后又是处于什么地位等课题也在围绕如何更大程度的保障个人权利而积极地展开。随着我国行政诉讼制度的不断完善，在可以预见的将来，公民个人权利会得到最完美的体现。