从慈善修法条款之变看立法与民意如何互动

备受关注且承载着公众多年期待的慈善法，经由第十二届全国人民代表大会第四次会议审议通过，形成“最终版本”，于19日正式对外发布。慈善法从无到有，简单来说，经历了三次审议、两次公开征求意见，吸纳民意不断修改“打磨”条款，直至最终“敲定”。这个过程及过程中出现的愈来愈完善的“版本”，充分见证着人大立法与民意的互动。

　　

三次审议、两次征求意见，充分吸纳民意

　　

慈善法草案在提请第十二届全国人民代表大会第四次会议审议前，已经历了十二届全国人大常委会第十七次、十八次会议的两次审议，不少委员提出了有价值的修改建议。

　　

2015年10月31日，慈善法草案在中国人大网公布，向社会公开征求意见。在短短一个月的时间里，征集到的意见数量就达到1803条。

　　

在两次审议和一次公开征求意见后，慈善法草案一些条款进行了调整，形成了二次审议稿修改稿（以下简称“修改稿”）。

　　

2016年1月11日，修改稿印送全国人大代表，并在中国人大网公布，再次向社会公开征求意见。根据征求到的意见，草案得到继续修改完善，直至人代会期间的第三次审议。

　　

事实上，早在慈善法草案起草过程中，就第一时间确定“开门立法”的原则，广泛汇集众智，各个参与起草的部门召开过上百次研讨会，公益慈善学术界和实务界人士充分发表意见，这在近年来的立法过程中非常少见。

　　

这些意见和建议代表着民众的智慧和心声，在正式公布的慈善法中得到集中体现。

　　

积极应对“民声”，细致“打磨”条款

　　

汇聚众智的同时，慈善法草案也曾引发一些争议和讨论。这些“声音”从条款的修改变化中可见端倪，并不断寻求共识。

　　

关于是否禁止个人公开募捐

　

条款

草案 第三十一条

　　

不具有公开募捐资格的组织或者个人，不得采取公开募捐方式开展公开募捐，但可以与有公开募捐资格的慈善组织合作开展公开募捐，募得款物由具有公开募捐资格的慈善组织管理。

　　

修改稿 第二十六条

　　

不具有公开募捐资格的组织或者个人基于慈善目的，可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作开展公开募捐，募得款物由具有公开募捐资格的慈善组织管理。

　　

慈善法 第二十六条

　　

不具有公开募捐资格的组织或者个人基于慈善目的，可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作，由该慈善组织开展公开募捐并管理募得款物。

　　

变化

　

修改稿删除了个人“不得采取公开募捐方式开展公开募捐”，“最终版”的慈善法则强调了由所合作的“慈善组织开展公开募捐”。

　　

声音

　　

草案中“不具有公开募捐资格的组织或者个人，不得采取公开募捐方式开展公开募捐”曾引起巨大争议。有人认为，禁止个人公募剥夺了个人自救权利；也有人认为，个人自救的公募不属于慈善募捐，不是慈善法调整的范围，所以这种权利未被剥夺。

　　

显然，慈善法并没有堵塞这一自救或者救人的渠道，通过与具有公募资格的慈善组织合作，为有募捐需要的个人及组织指明了一条合法途径，由所合作的慈善组织开展公开募捐并管理募得款物，则是对这一渠道的规范。

　　

关于募捐是否应设地域限制、网络募捐应否区别对待

　　

条款

　　

草案 第二十七条　

　　

慈善组织开展公开募捐，应当在其登记的民政部门行政管理区域内进行，但捐赠人的捐赠行为不受地域限制。

　　

公开募捐可以采取下列方式：

　　

（一）在当地公共场所设置募捐箱；

　　

（二）在当地举办义演、义赛、义卖、义展、义拍、慈善晚会等；

　　

（三）通过当地广播、电视、报刊等媒体发布募捐信息；

　　

（四）其他公开募捐方式。

　　

第二十八条　

　　

具有公开募捐资格的慈善组织，可以通过互联网开展募捐。

　　

在省级以上民政部门登记的慈善组织，可以通过其网站或者其他网站开展募捐。在设区的市和县级民政部门登记的慈善组织，可以在其登记的民政部门建立或者指定的慈善信息平台开展互联网募捐。

　　

慈善法 第二十三条

　　

开展公开募捐，可以采取下列方式：

　　

（一）在公共场所设置募捐箱；

　　

（二）举办面向社会公众的义演、义赛、义卖、义展、义拍、慈善晚会等；

　　

（三）通过广播、电视、报刊、互联网等媒体发布募捐信息；

　　

（四）其他公开募捐方式。

　　

慈善组织采取前款第一项、第二项规定的方式开展公开募捐的，应当在其登记的民政部门管辖区域内进行，确有必要在其登记的民政部门管辖区域外进行的，应当报其开展募捐活动所在地的县级以上人民政府民政部门备案。捐赠人的捐赠行为不受地域限制。

　　

慈善组织通过互联网开展公开募捐的，应当在国务院民政部门统一或者指定的慈善信息平台发布募捐信息，并可以同时在其网站发布募捐信息。

　　

变化

　　

“最终版”的慈善法中，对在公共场所设置募捐箱以及举办义演、义赛等方式开展公开募捐的，放松了地域限制；对通过广播、电视等媒体发布募捐信息开展募捐不再作地域限制，对不同级别民政部门登记的慈善组织的互联网募捐平台不再作层级限制。

　　

声音

　　

有关人士指出，通过广播、电视、报刊、互联网等媒体发布的募捐信息很难确定其边界，尤其在微博、微信等新媒体不断发展的今天，对此进行地域限制缺乏可操作性。网络募捐分级区别对待，则带有明显的旧有管理体制的“影子”和很深的行政痕迹，压缩了低级别慈善组织的生存空间，不利于自由竞争，且易于出现权力寻租的情况。

　　

这些争论实际上折射出在公募权放开问题上，登记监管部门和公益慈善实务界的一些分歧。突破地域限制，取消“分级制”，在公募和非公募界限越来越难以划定的大背景下，最大限度地开放公募权已是大势所趋。

　　

关于税收优惠政策能否更细化

　　

条款

　

草案 第八十四条　

　　

自然人、法人或者其他组织捐赠财产用于慈善活动的，依法享受税收优惠。

　　

境外捐赠用于慈善活动的物资，依法减征或者免征进口关税和进口环节增值税。

　　

修改稿 第七十六条　

　　

自然人、法人和其他组织捐赠财产用于慈善活动的，依法享受税收优惠。企业慈善捐赠支出超过法律规定的准予在计算企业所得税应纳税所得额时扣除的部分，允许结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除。

　　

境外捐赠用于慈善活动的物资，依法减征或者免征进口关税和进口环节增值税。

　　

第八十条　国家对开展扶贫济困的慈善活动，实行特殊的优惠政策。

　　

变化

　　

修改稿增加了对“企业慈善捐赠支出”和“扶贫济困慈善活动”的税收优惠，较草案有所细化。

　　

声音

　　

不少委员曾指出，草案促进措施中对税收优惠政策讲得比较笼统，应再明确一些。修改要体现和税法的对接，体现落实税收政策的精神，可以作出更加具体的规定。

　　

多数专家认为，慈善组织的税收待遇问题应由税法统一规定，但相关制度制定过程中不应仅由财政和税务部门主导，慈善法对慈善组织享受税收优惠待遇的权利应该更加明确。

　　

关于监管的权力是否过大

　　

条款

　　

草案 第九十八条　

　　

县级以上人民政府民政部门对可能有违法行为的慈善组织，有权采取下列措施：

　　

（一）对慈善组织的住所或者慈善活动发生地进行现场检查；

　　

（二）要求慈善组织作出说明，查阅、复制账簿、电子数据等有关资料，采取录音、录像等手段取得与监督管理有关证据；

　　

（三）向有关单位和个人调查与监督管理有关情况；

　　

（四）经县级以上民政部门主要负责人批准，可以查询其银行等金融账户；

　　

（五）法律、行政法规规定的其他措施。

　　

修改稿 第八十九条　

　　

县级以上人民政府民政部门对涉嫌违法的慈善组织，有权采取下列措施：

　　

（一）对慈善组织的住所或者慈善活动发生地进行现场检查；

　　

（二）要求慈善组织作出说明，查阅、复制有关资料；

　　

（三）向与慈善活动有关的单位和个人调查与监督管理有关的情况；

　　

（四）经县级以上人民政府民政部门主要负责人批准，可以查询慈善组织的金融账户；

　　

（五）法律、行政法规规定的其他措施。

　　

慈善法 第九十三条

　　

县级以上人民政府民政部门对涉嫌违反本法规定的慈善组织，有权采取下列措施：

　　

（一）对慈善组织的住所和慈善活动发生地进行现场检查；

　　

（二）要求慈善组织作出说明，查阅、复制有关资料；

　　

（三）向与慈善活动有关的单位和个人调查与监督管理有关的情况；

　　

（四）经本级人民政府批准，可以查询慈善组织的金融账户；

　　

（五）法律、行政法规规定的其他措施。

　　

变化

　　

修改稿将“可能有违法行为”修改为“涉嫌违法”，“最终版”的慈善法进一步改为“涉嫌违反本法规定”，草案第二项措施中的“采取录音、录像等手段取得与监督管理有关证据”被删除。

　　

声音

　　

有观点认为，“对可能有违法行为的慈善组织”表述不当，“可能”二字有强化主管部门权力之嫌。

　　

最后改为“涉嫌违反本法规定的慈善组织”更严谨、准确，符合主管部门的职权范围。

　　

依法治国，多“版本”见证立法与民意互动

　　

“全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权。全国人大代表是最高国家权力机关的组成人员，来自人民，最直接地了解人民群众的呼声和意愿。”在慈善法出台过程中，“民智”得以汇聚，“民声”得以回应，多个“版本”见证了人大立法与民意的充分互动。虽难免有些意见建议未被采纳，但互动和甄别、吸纳本身，即体现着“开门立法”的原则和开放包容的态度。

　　

伴随着慈善法的诞生，我国慈善事业法律空白被填补，个人和社会团体的慈善行为或将更为有序、有底气。中国人民存善念、行善举的朴素意识统一上升为国家意志，现代中国在社会主义法治不断完善的进程中又将社会文明向前推进了一步。

　　

值得一提的是，审议慈善法草案作为十二届全国人大四次会议议程之一，意味着本届全国人大已连续两年在人代会期间审议法律。上一次为2015年人代会，审议的是立法法修正案草案。人代会的立法权得以凸显。

　　

在全面推进依法治国的当下，“法治”观念亦越来越深入人心，民众对立法工作的热切关注和参与，无疑是一种进步。而人大对民众参与立法工作的重视与鼓励，也见证着我国科学立法、民主立法的步伐。